피청구인 경찰청장 조지호가 ① 2024. 12. 3. 비상계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제를 하였고 ② 위 계엄 당시 중앙선거관리위원회 과천청사 및 수원 선거연수원에 경찰을 배치하였으며, ③ 2024. 11. 9. 전국노동자대회에서 폭동을 유도하고 집회를 제한함으로써 헌법과 법률을 중대하게 위배하였다는이유로 국회가 탄핵심판청구를 한 사안에서,
헌법재판소는 2025. 12. 18. 재판관 전원의 일치된 의견으로 피청구인을 파면한다는 결정을 선고하였다.
[인용(파면)]
▣사건개요
1. 사건의 배경
○ 피청구인은 2024. 8. 10. 경찰청장에 임명되었다.
○ 대통령(특별한 사정이 없는 한 각 행위 당시 직책을 기재한다) 윤석열은 2024.12. 3. 22:27경 비상계엄(이하 ‘이 사건 계엄’이라 한다)을 선포하였다. 대통령윤석열은 육군참모총장 박안수를 계엄사령관으로 임명하였고, 박안수는 같은 날 23:23경 계엄사령부 포고령 제1호(이하 ‘이 사건 포고령’이라 한다)를 발령하였다.
○ 2024. 12. 4. 01:02경 제418회 국회(정기회) 제15차 본회의에서 비상계엄해제요구 결의안이 가결되었다. 대통령 윤석열은 같은 날 04:20경 대통령실에서 비상계엄을 해제하겠다는 내용의 대국민담화를 발표하였고, 같은 날 04:29경 국무회의에서 이 사건 계엄 해제안이 의결되었다.
2. 피청구인에 대한 탄핵소추의결 및 탄핵심판청구
○ 국회의원 170인은 피청구인이 대통령 윤석열의 내란행위에 가담하는 등 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 12. 10. 피청구인에 대한 탄핵소추안을 발의하였다.
○ 국회는 2024. 12. 12. 제419회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 재적의원 299인 중 202인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 같은 날 피청구인에 대한 탄핵심판을 청구하였다.
3. 대통령 윤석열에 대한 파면결정(2024헌나8)
○ 헌법재판소는 2025. 4. 4. 대통령 윤석열이 이 사건 계엄 선포, 국회에 대한 군경 투입, 이 사건 포고령 발령, 중앙선거관리위원회에 대한 압수ㆍ수색, 법조인에 대한 위치 확인 시도를 통하여 헌법과 법률을 위반하였고, 헌법수호의 책무를 저버리고 민주공화국의 주권자인 대한국민의 신임을 중대하게 배반하였으므로, 대통령 윤석열을 대통령직에서 파면한다는 결정을 선고하였다.
▣심판대상
○ 이 사건 심판대상은 경찰청장 조지호가 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부이다.
▣결정주문
○ 피청구인 경찰청장 조지호를 파면한다.
▣이유의 요지
1. 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제에 대한 판단
가. 인정사실
○ 피청구인은 서울특별시경찰청장 김봉식과 함께 2024. 12. 3. 19:20 무렵 대통령 안전가옥에서 대통령 윤석열과 국방부장관 김용현을 만났다. 윤석열은 탄핵, 특검, 예산 등과 관련된 국회의 활동을 문제 삼으며 오늘 밤 비상계엄을 선포할 것이라고 하면서, 군인들이 국회를 비롯한 여러 곳에 갈 것인데 경찰이 국회 통제도 잘 해 달라고 하였다. 김용현은 피청구인과 김봉식에게 A4 용지 1장으로 된 문서를 건넸는데, 해당 문서에는 군인들의 출동시각과 출동장소를 의미하는 ‘2200 국회’, ‘2300 민주당사’, ‘여론조사꽃’ 등의 기재가 있었다.
○ 안전가옥 회동 후, 김봉식은 피청구인에게 야간에 운용 가능한 기동대 현황을 파악해 보겠다고 하였다. 이후 김봉식은 피청구인에게 국회가 있는 여의도 부근의 기동대 현황을 보고하였고, 2024. 12. 3. 22시경까지 총 6개 기동대가국회 인근에 배치되도록 하였다.
○ 이 사건 계엄 선포 직후, 피청구인과 김봉식은 경찰 300여 명을 국회 출입문을 중심으로 배치하였고, 피청구인이 22:45경 김봉식과의 통화를 통해 국회출입을 차단하도록 하여 22:48경부터 국회 출입이 전면 차단되었다.
○ 국회의원 등이 위와 같은 출입 통제에 대하여 항의하자, 피청구인과 김봉식은 헌법상 국회에 계엄해제요구권 등이 있음을 확인한 뒤, 2024. 12. 3. 23:06경부터 국회 상시 출입자의 출입을 허용하였다.
○ 계엄사령관 박안수는 2024. 12. 3. 23:23경 이 사건 포고령을 발령하였고, 대통령 윤석열의 지시에 따라 피청구인에게 이 사건 포고령의 내용을 알리면서,국회 통제와 관련된 요청을 하였다.
피청구인은 서울특별시경찰청에 이 사건 ○ 포고령에 따라 모든 정치활동이 금지되었으니 국회 출입을 전면 통제하라고 지시하였고, 이에 2024. 12. 3. 23:37경부터 2024. 12. 4. 01:45경까지 약 2시간 8분가량 국회 출입이 재차 전면 차단되었다. 그 사이 국회 투입 경력은 점차 증원되었고, 비상계엄해제요구 결의안을 심의하기 위해 국회로 모이던 국회의장 및 일부 국회의원은 담장을 넘어가야 했거나 아예 들어가지 못하였고, 국회 본회의도 지연되었다.
나. 헌법 제77조 제5항, 대의민주주의 등 위반 여부
○ 대통령 윤석열은 이 사건 계엄 선포 전 피청구인과 김봉식을 안전가옥으로 불러 군인들이 국회에 갈 것인데 경찰이 국회 통제를 잘 해 달라고 하였다. 피청구인과 김봉식은 이 사건 계엄이 선포되자 국회 출입문을 봉쇄하고 국회의원들의 국회 출입을 차단하였다. 특히 피청구인은 정치활동을 금지한다는 내용의이 사건 포고령을 확인한 후 이를 집행하기 위하여 국회의원들의 국회 출입을 재차 차단하였다. 이러한 피청구인의 행위는 대통령 윤석열의 위헌ㆍ위법적인 지시를 실행하기 위한 것으로서 헌법 제77조 제5항, 대의민주주의와 권력분립원칙에 위배되고, 국회의원의 심의ㆍ표결권 등 헌법상 권한을 침해한 것이다.
○ 피청구인은 이 사건 계엄 선포 후 발생할 수 있는 우발상황에 대비하기 위하여국회에 경력을 배치하였을 뿐, 국회의 계엄해제요구권 행사 등을 방해할 목적은 없었다고 주장한다. 그러나 피청구인은 안전가옥 회동을 통해 대통령 윤석열이 국회와의 대립 상황을 타개할 의도로 군을 국회에 투입하려고 한다는 것과 윤석열이 피청구인에게 경력 배치를 지시한 목적 역시 군의 국회 진입을 용이하게 하려는 의도임을 알 수 있었다. 또한, 피청구인은 국회에 계엄해제요구권이 있다는 것도 알고 있었다. 그럼에도 피청구인은 국회에 경력을 투입하여국회 출입문을 봉쇄하고, 국회의원들의 국회 출입을 차단하여 국회의 권한 행사를 방해하였다. 이러한 피청구인의 행위는 우발상황에 대비하기 위한 것이 아니라, 대통령 윤석열의 위헌ㆍ위법적인 지시를 실행하기 위하여 계엄해제요구권을 포함한 국회의 권한 행사를 적극적으로 방해한 것으로 보인다.
피청구인은 이른바 세 차례의 항명 즉 ○ ‘ ’, ① 안전가옥 회동 후 공관으로 돌아가 휴식을 취한 것, ② 국회의원 등에 대한 국군방첩사령관 여인형의 위치 확인요청과 윤석열의 체포 지시를 거부한 것, ③ 이 사건 포고령이 발령된 이후에도 국회의원들이 월담하는 것을 막지 않은 것을 통해 이 사건 계엄에 가담하지않았다고 주장한다. 그러나 ① 피청구인이 안전가옥 회동 이후 김봉식으로부터여의도 부근에 배치된 기동대 현황을 보고받은 점, ② 국가수사본부 수사기획조정관 윤승영이 피청구인에게 국군방첩사령부로부터 수사요원 100명 및 체포조 5명 지원을 요청받았다고 보고하였고 피청구인이 이를 승인한 점, ③ 국회의원 등이 월담을 하는 비정상적인 방법으로 국회를 출입할 수밖에 없었던 것은 피청구인의 지시에 따라 국회 출입문이 봉쇄되었기 때문인 점을 종합하여보면, 위와 같은 피청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다.
2. 중앙선관위 과천청사 및 수원 선거연수원에 경찰을 배치한 것에 대한 판단
가. 인정사실
○ 국군방첩사령관 여인형은 2024. 12. 3. 22:30~22:40경 피청구인에게 전화하여 “수사요원 100명을 지원해 달라.”, “중앙선관위 관악청사, 과천청사, 수원선거연수원에 갈 것이다.”라고 말하였다. 이에 피청구인은 2024. 12. 3. 22:41경 경기남부경찰청장 김준영에게 전화하여, 경기남부경찰청 관할 구역 내 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원 청사 관련, 청사 안에서 사람들이 나오는 것은 허용하고, 청사 안으로 들어가는 것은 막으라는 취지로 지시하였다.
○ 위와 같은 지시에 따라, 과천경찰서, 수원서부경찰서, 경기남부경찰청 소속 경찰들은 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원으로 출동하여 출입 통제를 하다가 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 이후부터 순차로 철수하였다.
나. 판단
○ 피청구인은 2024. 12. 3. 안전가옥 회동을 통해 대통령 윤석열이 국회와의 대립 상황을 병력을 동원하여 타개할 의도로 이 사건 계엄을 선포한다는 것과 국회 등에 군이 투입될 것임을 알고 있었다. 또한 피청구인은 이 사건 계엄 선포직후 국군방첩사령관 여인형으로부터 “수사요원 100명을 지원해 달라.”, “중앙선관위 관악청사 과천청사 수원 선거연수원에 , , 갈 것이다.”라는 말을 직접 들었고, 이를 통해 국군방첩사령부가 수사를 위하여 선관위에 군을 투입한다는 점을 알았다고 할 것이다.
○ 안전가옥 회동에서 대통령 윤석열이 거론한 국회와의 대립 상황 등이 헌법의 규정 또는 국가긴급권의 본질상 비상계엄 선포를 정당화할 수 없는 사정임은분명한바, 피청구인은 위헌ㆍ위법한 이 사건 계엄에 따라 군이 수사를 위하여 선관위에 투입되는 경위의 적법성을 의심할 만한 상당한 이유가 있었음에도 계엄군이 출동할 기관인 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원에 경력을 배치하여 출입을 통제하도록 하였다. 그 사이 정보사령부 소속 군인들은 중앙선관위 과천청사 당직자들의 휴대전화와 서버 등 전산시스템에 대하여 영장 없는 압수ㆍ수색을 하였고, 이를 지원하기 위하여 출동한 육군특수전사령부 소속군인들은 경찰의 협조를 얻어 선관위 내부로 진입하였다.
○ 결국 피청구인의 위와 같은 행위는 위헌⋅위법한 이 사건 계엄에 따라 선관위에 진입한 군을 지원하여 선관위의 직무 수행과 권한 행사를 방해함으로써 선관위의 독립성을 침해한 것이다.
○ 피청구인은 우발대비 목적에서 선관위 청사에 경력을 배치하였을 뿐이라고 주장한다. 그러나 당시 선관위 청사 부근에 경력을 파견하여 안전 관리를 해야할 상황이 발생하였다고 볼 만한 자료가 없는 점, 피청구인이 선관위로부터 경력 배치를 요청받았다거나 선관위와 경력 배치에 관한 협의를 하도록 한 사정도 없는 점, 피청구인이 검찰 수사과정에서 ‘선관위 청사에 못 들어가게 할 1차적인 대상은 계엄군이 들어간 것을 알고 항의하러 들어가는 시민들’이라고진술한 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
3. 전국노동자대회에서의 폭동 유도 여부 및 집회 제한에 대한 판단
○ 이 사건 기록에 의하면, 전국민주노동조합총연맹이 2024. 11. 9. ‘2024 전태일열사 정신계승 전국노동자대회’(이하 ‘전국노동자대회’라 한다)를 주최한 사실, 전국노동자대회 당일 사전 집회를 마친 집회 참가자들이 서울광장 남측 횡단보도에서 대한문 방향으로 진출을 시도하자 경찰이 추가 인원 집결을 제지한 사실 이 과정에서 경찰과 집회 참가자들 사이에서 , 물리적 충돌이 있었고 일부집회 참가자들이 현행범으로 체포된 사실, 경찰이 3차례에 걸쳐 해산명령을 내린 후 해산 절차가 진행된 사실은 인정된다.
○ 그러나 위 인정사실만으로는 피청구인이 위 집회에 대하여 해산명령 또는 집회 참가자들에 대한 체포에 관여하였다거나, 이 사건 계엄의 선포를 정당화할 조건을 만들려는 의도로 무장 경찰과 집회 참가자 간의 충돌을 유도하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다.
4. 피청구인을 파면할 것인지 여부
가. 관련 법리
○ 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는때를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조). 즉, 경찰청장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악이 중대하여, 침해된 헌법질서를다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해서는 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 경찰청장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 경찰청장에 대한 탄핵사유가 존재한다.
나. 판단
(1) 경찰청장의 헌법적 책무
○ 헌법 제7조 제1항은 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하여 공무원의 공익실현의무를 천명하고, 이를 구체화한 경찰법 제5조는 경찰청장을 비롯한모든 경찰에게 헌법과 법률을 준수하고 공정과 중립을 지킬 의무를 부여하고 있다. 또한, 경찰법과 국회법은 경찰청장이 공정과 중립을 지키며 직무에 전념할 수 있도록 제도적 장치를 마련하고 있다. 이러한 점에 비추어 보면, 경찰청장은 단순히 대통령 등의 지시를 그대로 집행하는 지위에 머무는 것이 아니라, 자신이 지휘ㆍ감독하는 경찰의 직무 수행이 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와권리를 보호하는 방향으로 이루어지도록 하여야 할 권한과 책무를 가진다.
(2) 법 위반행위의 중대성
○ 피청구인은 대통령 윤석열이 이 사건 계엄 선포 및 이 사건 포고령을 통하여 국회의 활동을 전면적으로 금지하자 국회에 경찰을 배치하여 출입을 통제하는 방법으로 국회의 권한 행사를 방해하였고, 이로써 국회의 비상계엄해제요구 결의안에 대한 의결이 지연되었다. 또한, 피청구인은 경찰을 선관위 청사에 배치 하여 출입을 통제함으로써 계엄군의 임무 실행을 용이하게 하였다. 이러한 피청구인의 행위는 그 자체로서 대의민주주의와 권력분립원칙에 대한 중대한 위반에 해당하고, 그로 인하여 헌법질서에 미친 부정적인 영향도 엄중하다.
○ 피청구인은 이 사건 계엄 당시에는 이 사건 계엄이 위헌ㆍ위법하다고 볼 만한 근거가 부족하여 대통령 윤석열의 지시에 따를 수밖에 없었다는 취지로 주장하나, 다음의 사정을 종합하여 보면 이러한 주장은 받아들이기 어렵다.
- 피청구인은 30년 이상 경찰에서 근무하면서 주요 보직을 역임해 온 경찰청장으로서, 헌법과 법률이 부여한 경찰의 임무와 한계에 대하여 누구보다도 잘 알고 있는 고위 공직자이다.
- 대통령이 비상계엄을 선포하려면 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태로 적과 교전 상태에 있거나 사회질서가 극도로 교란되어 행정 및 사법 기능의 수행이 현저히 곤란한 상황이 현실적으로 발생하여야 한다(헌법 제77조 제 1항 및 계엄법 제2조 제2항). 이 사건 계엄 선포 당시의 정치적ㆍ사회적 상황 이 전시ㆍ사변 또는 적과의 교전 상태에 해당하였다고 볼 수 없음은 명백하고, 대통령 윤석열이 이 사건 계엄 선포의 사유로 든 사유들은 그 자체로 민주주의 원리에 따라 조율되고 해소되어야 할 정치의 영역에 해당하는 것으로서 계엄 선포의 사유가 될 수 없었다. 또한, 이 사건 계엄이 선포되자마자 국회의원들과 시민들이 국회로 모여 저항하고, 현장에 출동한 군경들도 소극적으로 임무를 수행한 것은 이 사건 계엄의 위헌ㆍ위법성이 평균적인 법감정을 가진 사회 일반인으로서도 충분히 인식할 수 있었던 것임을 보여준다.
- 피청구인은 대통령 윤석열 등으로부터 국회 통제 및 국회의원 체포 등 이 사건 계엄과 관련된 지시나 요청을 직접 받는 과정에서 윤석열이 이 사건 계엄을 선포한 의도를 알 수 있었다고 보이는 등 이 사건 계엄의 위헌ㆍ위법성을 충분히 인식할 수 있는 상황에 있었다.
더욱이 위와 같은 피청구인의 주장은 공무원을 ○ , 국민 전체에 대한 봉사자로 규정한 헌법 제7조 제1항 및 경찰청장에게 헌법과 법률을 준수하고 공정과 중립을 지킬 의무를 부여한 경찰법 제5조의 규정 취지에도 정면으로 반하는 것인 바, 이를 받아들이기 어렵다.
- 비상계엄 선포와 같은 국가긴급권이 실행되면 권력이 하나의 국가기관으로 집중되어 헌법적 가치와 국민의 기본권이 중대하게 침해될 위험이 있으므로, 헌법준수의무를 부담하고 있는 대통령은 헌법과 법률이 정한 비상계엄 선포의 요건과 한계를 준수하여야 한다. 경찰청장인 피청구인 역시 대통령에게 지시를 받는 경우 스스로의 지위와 권한에 비추어 자신의 직무 범위 안에서 헌법과 법률에 반하는 지시를 판별하여야 한다.
- 경찰 조직 내 최고 책임자로서 고도의 정보접근성과 전문성을 갖추고 있고, 헌법과 법률에 따라 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘ㆍ감독할 책무를부담하는 피청구인이 이 사건 계엄의 위헌ㆍ위법성을 인식하지 못하였다는 주장은 경찰청장으로서의 책무를 방기하였음을 인정하는 것에 불과하다.
(3) 파면 결정으로 인한 효과 및 파면의 필요성
○ 경찰청장은 국가경찰사무를 총괄하고, 치안에 관한 사무를 담당하는 경찰청 업무를 관장하며, 13만 명이 넘는 경찰관을 포함한 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘ㆍ감독하는 지위에 있으므로, 그에 대한 파면 결정이 가져올 수 있는 국가적 손실이 경미하다고 평가하기는 어렵다. 다만 국가 원수이자 행정부의 수반으로서 국민에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령과 경찰청장은 정치적 기능이나 비중, 직무계속성의 공익이 다르므로 파면의 효과에도 근본적인 차이가 있다.
○ 경찰청장의 지위에 있는 피청구인은 경찰의 최고 책임자로서 경찰이 국민 전체 에 대한 봉사자로서의 본연의 임무에 충실할 수 있도록 하였어야 한다. 그런데 피청구인은 대통령 윤석열이 정치적 상황을 타개할 의도로 실행한 이 사건 계엄과 이 사건 포고령의 위헌ㆍ위법성을 인식하고도 오히려 자신의 지휘하에 있는 경찰들을 동원하여 시민들과 대치하도록 하고, 경찰 조직 전체가 국민들로부터 불신을 받을 상황을 초래하였다 경찰의 . 직무가 헌법과 법률에 따라 수행될 것이라고 믿어 온 국민의 신뢰를 회복하고, 어려운 여건 속에서도 묵묵히 보이지 않는 희생과 봉사에 전념해 온 경찰의 명예를 되찾기 위해서는 피청구인에게 엄정한 책임을 물을 필요가 있다.
(4) 소결
○ 이상과 같은 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악이 중대하여 피청구인을 파면함으로써 얻는 헌법수호의 이익이 파면에 따르는 국가적 손실을 압도할 정도로 크다고 인정된다. 따라서 피청구인을 경찰청장직에서 파면한다.
▣결정의 의의
○ 이 사건은 우리 헌정사 최초의 경찰청장에 대한 탄핵심판청구로, 피청구인 경찰청장 조지호가 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제, 중앙선관위 청사및 수원 선거연수원에 대한 경찰 배치, 전국노동자대회에서의 집회 제한 등에 있어 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부, 헌법이나 법률을 위반하였다면 그위반이 파면을 정당화할 정도로 중대한 것인지 여부가 문제되었다.
○ 헌법재판소는 피청구인이 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제를 한 행위는 헌법 제77조 제5항, 대의민주주의와 권력분립원칙에 위배되고 국회의원의 심의ㆍ표결권 등 헌법상 권한을 침해한 것이며, 중앙선관위 과천청사 및 수원 선거연수원에 대한 경찰 배치는 선관위의 독립성을 침해한 것이라고 판단하고, 피청구인의 법 위반이 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대하다고 보아, 9인 재판관 전원의 일치된 의견으로 피청구인을 파면하는 결정을 선고하였다.
<헌법재판소>