사업장 시설의 가동중지 등으로 인하여 배출권 할당량 대비 온실가스 배출량이 50% 이하로 감소되었다는 이유로 원고의 배출권 할당량 중 일부가 취소된 사안에서,
온실가스 배출량을 산정하는 방식을 정하고 있는 환경부 고시는 상위 법령의 위임 범위 내에서 할당된 배출권의 취소에 관한 세부 사항을 구체적으로 규정한 것으로 위임입법의 한계를 일탈하였다고 할 수 없다는 이유로 위 배출권할당 일부취소처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 기각
서 울 행 정 법 원
제 4 부
판 결
사 건 2024구합85892 배출권할당 일부취소처분 취소청구
원 고 주식회사 A
피 고 환경부장관
변 론 종 결 2025. 7. 18.
판 결 선 고 2025. 8. 22.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 5. 31. 원고에 대하여 한 제3차 계획기간 배출권할당 일부취소처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고(변경 전 상호: 주식회사 B, 이하 상호 변경 전후를 불문하고 모두 ‘원고’라한다)는 시멘트, 석회, 플라스터 및 그 외 제품 제조업 등을 영위하는 법인으로, 2023.8.경 운영하는 여러 사업장 중 하나인 전남 장성군에 소재한 C공장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 폐쇄하였다.
나. 피고는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(이하 ‘배출권거래법’이라 한다)에 따라 ‘온실가스 배출권거래제 제3차 계획기간(2021년 ~ 2025년) 국가 배출권 할당계획‘을 수립‧발표하였고, 원고에게 제3차 계획기간에 아래 표와 같은 배출권을 할당하였다.
- 비실명화로 생략 -
다. 피고는 2024. 5. 31. 이 사건 사업장 시설의 가동중지‧정지‧폐쇄 등으로 할당량대비 온실가스 배출량이 50% 이하로 감소되었다는 이유로 배출권거래법 제17조 제1항제3호, 구 배출권거래법 시행령(2025. 2. 7. 대통령령 제35245호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조, 구 온실가스 배출권의 할당 및 취소에 관한 지침(2025. 2. 7. 환경부고시 제2025-22호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제24조 등에따라 원고에 대한 2023년 이행연도 할당량 중 286,993KAU를 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증(각 가지번호 포함, 이하 같다), 을제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장 요지
피고는 이 사건 지침 제24조 제2항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)에 근거하여 이행연도 활동자료량에 배출효율계수를 곱하여 이행연도 온실가스 배출량을 산정한 후이를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 그런데 배출권 할당 취소 시에는 ‘실제 감소된 온실가스 배출량’을 기준으로 하여야 하므로, 이와 달리 정한 이 사건 규정은 위임한계를일탈한 것으로 위법하고, 이 사건 규정에 따른 이 사건 처분 역시 위법하다.
나. 판단
1) 관련 법리
특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지와 함께, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고,위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나 하위 법령의 내용이모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지, 수권규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등을 구체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결, 대법원 2020. 2. 27. 선고 2017두37215 판결 등 참조).
어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되는지가 명백하지 않은 경우에는 모법과 시행령 또는 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법위반으로 무효라고 선언해서는 안 된다. 이러한 법리는 국가의 법체계는 그 자체 통일체를 이루고 있는 것이므로 상하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과 더불어, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있을 뿐만아니라, 실제적으로도 하위규범이 상위규범에 저촉되어 무효라고 선언되는 경우에는그로 인한 법적 혼란과 법적 불안정은 물론, 그에 대체되는 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황은 상당히 심각할 것이므로 이러한 폐해를 회피하기 위해서도 필요하다(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결, 대법원 2021. 7. 8. 선고2017두74818 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
위에서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 규정은 상위 법령의 위임 범위 내에서 할당된 배출권의 취소에 관한 세부 사항을 구체적으로 규정하고 있는 것으로 봄이 타당하므로, 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
가) 온실 가스 감축 및 기후위기 적응대책 강화를 직접 목적으로 하는 기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법(이하 ‘탄소중립기본법’이라 한다) 제25조는 국가비전 및 중장기감축목표 등을 효율적으로 달성하기 위하여 온실가스 배출허용총량을 설정하고 시장기능을 활용하여 온실가스 배출권을 거래하는 제도(이하 ‘배출권거래제’라 한다)를 운영한다고 정하면서, 배출권거래제의 실시를 위한 배출허용량의 할당방법, 등록ㆍ관리방법 및 거래소의 설치ㆍ운영 등에 관하여는 배출권거래법에 따른다고 규정하였다. 즉, 배출권거래법은 탄소중립기본법 제25조에 따라 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 도입함으로써 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하는 것을 목적으로 한다.
나) 배출권거래법 제12조 제2항에 따르면 주무관청은 할당대상업체의 이행연도별 배출권 수요, 조기감축실적, 배출권 제출 실적, 무역집약도 및 탄소집약도, 할당대상업체의 시설투자 등이 국가온실가스감축목표 달성에 기여하는 정도 등을 고려하여 배출권 할당의 기준을 정하게 되고, 같은 법 제17조 제1항에서는 국가 배출권 할당계획의 변경으로 배출허용총량이 감소한 경우를 포함하여 주무관청이 할당된 배출권의전부 또는 일부를 취소할 수 있는 여러 사유들을 정하고 있는데, 배출권 할당과 할당된 배출권의 취소의 기준을 정하는 것은 고도의 전문적이고 기술적인 영역에 해당한다. 이러한 점을 고려하면, 법률 및 시행령에서 배출권의 할당 및 취소에 대하여 상세한 기준을 제시하는 것은 입법기술상 어려운 일이므로, 지침, 고시 등 하위 법령에 이를 어느 정도 포괄적으로 위임하는 것이 필요하다.
다) 배출권거래법 제17조 제1항 제3호는 주무관청은 시설의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등으로 인하여 그 시설이 속한 사업장의 온실가스 배출량이 대통령령으로 정하는기준 이상으로 감소한 경우에는 할당 또는 추가 할당된 배출권의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 제1항부터 제3항까지에 따른 배출권 할당 취소의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이에 따라 구 배출권거래법 시행령 제29조 제3항은 법 제17조 제1항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 해당 할당대상업체의 배출권 할당량 중에서 그 사업장 단위로 할당된 배출권 할당량의 100분의 50을 말한다고 규정하고 있고, 동조 제13항은 제1항부터 제12항까지에서 규정한 사항 외에 할당된 배출권의 취소에 관한 세부 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 이 사건 지침 제22조 제2호는 ‘할당대상업체의 시설의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등으로 인하여그 시설이 속한 사업장의 해당 이행연도의 온실가스 배출량이 해당 사업장에 할당된 해당 이행연도 배출권에 비하여 100분의 50이하인 경우’에 할당된 배출권의 전부 또는일부를 취소할 수 있다고 정하면서, 이 사건 규정에서 배출효율기준방식 적용 사업장의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄, 가동실적 감소 등으로 인한 할당 취소량을 산정할 경우에는"해당 이행연도 온실가스 배출량"은 "해당 이행연도 활동자료량에 배출효율계수를 곱한 값"으로 본다고 규정하고 있다.
결국 이 사건 규정은 위와 같은 상위법과 그 시행령의 순차 위임에 따라 배출권거래법 제17조 제1항 제3호에서 규정한 ‘그 시설이 속한 사업장의 온실가스 배출량이 대통령령으로 정하는 기준 이상으로 감소한 경우’와 배출권거래법 시행령 제29조제3항에서 규정한 기준인 ‘해당 할당대상업체의 배출권 할당량 중에서 그 사업장 단위로 할당된 배출권 할당량의 100분의 50’의 의미를 구체화한 것으로서 위임의 한계를벗어난 것이라고 보기 어렵다.
라) 이 사건 규정과 같이 배출권거래제에서의 배출권 할당의 취소에 관한 규정이 위임의 한계를 일탈하여 위법한지를 판단할 때에는 위에서 본 바와 같은 배출권 거래법의 입법 목적을 함께 고려하여야 한다. 배출권거래법 제17조 제1항 제3호는 할당대상업체의 감축 노력에 의하지 않고 시설의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등으로 인하여배출량이 감소하여 결과적으로 잉여배출권이 발생하였을 경우 이를 회수하여 할당대상업체의 자율적인 온실가스 감축 노력에 대한 유인을 유지하기 위한 규정이다. 이 사건규정에 의하면 사업자의 온실가스 감소 노력 여부에 따라서도 달라질 수 있는 ‘실제온실가스 배출량’이 아니라 활동자료량 감소에 따라 달라지는 ‘이행연도 활동자료량에 배출효율계수를 곱하여 산정한 온실가스 배출량’에 따라 배출권 할당의 취소 여부를 결정하게 되는 것인바, 이는 위와 같은 입법목적을 달성할 수 있는 적절한 기준이라고보인다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
별지
관련 법령
▣ 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률
제17조(배출권 할당의 취소)
① 주무관청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제12조 및 제16조에 따라 할당
또는 추가 할당된 배출권(무상으로 할당된 배출권만 해당한다)의 전부 또는 일부를 취소할
수 있다.
3. 시설의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등으로 인하여 그 시설이 속한 사업장의 온실가스 배출량이
대통령령으로 정하는 기준 이상으로 감소한 경우
② 제1항제2호 또는 제3호에 따른 배출권 할당의 취소사유가 발생한 할당대상업체는 그 사유
발생일부터 1개월 이내에 주무관청에 그 사실을 보고하여야 한다.
③ 제1항에 따라 배출권의 할당이 취소된 할당대상업체가 할당이 취소된 양보다 배출권을 적
게 보유한 경우 주무관청은 할당대상업체에 기한을 정하여 그 부족한 부분의 배출권을 제
출하도록 명할 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지에 따른 배출권 할당 취소의 기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은
대통령령으로 정한다.
▣ 구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2025. 2. 7. 대통령령 제35245호로
개정되기 전의 것)
제29조(배출권 할당의 취소)
① 환경부장관은 법 제17조제1항제1호에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 감소된 배출허용총
량에 상응하는 배출권을 전체 할당대상업체에 각각의 기존 할당량에 비례하여 취소하거나
특정 부문 또는 업종에 감소된 배출권의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
② 환경부장관은 할당대상업체가 법 제17조제1항제2호에 따라 전체 또는 일부 사업장을 폐쇄
(사업장을 분할ㆍ양도ㆍ임대했으나 법 제8조의2제1항 단서에 따라 그 권리와 의무가 승계
되지 않는 경우를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)한 경우에는 해당 할당대상업체의 배출권
중에서 그 사업장 단위로 할당된 배출권을 다음 각 호의 구분에 따라 취소한다.
1. 해당 이행연도에 할당된 배출권: 사업장 폐쇄일부터 해당 이행연도의 말일까지 남아 있는
일수에 비례한 배출권
2. 다음 이행연도부터 마지막 이행연도까지의 기간에 할당된 배출권: 배출권 전부
③ 법 제17조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 해당 할당대상업체의 배출권 할
당량 중에서 그 사업장 단위로 할당된 배출권 할당량의 100분의 50을 말한다.
④ 환경부장관은 할당대상업체가 법 제17조제1항제3호에 따른 사유(시설의 폐쇄는 시설을 분
할ㆍ양도ㆍ임대했으나 법 제8조의2제1항 단서에 따라 그 권리와 의무가 승계되지 않는 경
우를 포함한다)에 해당하는 경우에는 해당 할당대상업체의 해당 이행연도 배출권 중 그 사
업장 단위로 할당된 배출권에서 그 사업장의 해당 이행연도의 온실가스 배출량을 제외한
수량의 배출권을 취소한다.
⑬ 제1항부터 제12항까지에서 규정한 사항 외에 할당된 배출권의 취소에 관한 세부 사항은 환
경부장관이 정하여 고시한다.
▣ 구 온실가스 배출권의 할당 및 취소에 관한 지침(2025. 2. 7. 환경부고시 제2025-22호로 개
정되기 전의 것)
제22조(할당 취소의 사유)
환경부장관은 법 제17조에 따라 할당대상업체가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는
할당된 배출권의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
1. 할당대상업체가 전체 또는 일부 사업장을 폐쇄한 경우
2. 할당대상업체의 시설의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등으로 인하여 그 시설이 속한 사업장의 해당
이행연도의 온실가스 배출량이 해당 사업장에 할당된 해당 이행연도 배출권에 비하여 100
분의 50이하인 경우
3. 할당대상업체가 사실과 다른 내용으로 배출권의 할당 또는 추가 할당을 신청하여 배출권을
할당 받은 경우
4. 할당대상업체가 법 제8조제2항에 따라 할당대상업체의 지정이 취소된 경우
제24조(할당 취소 사유인 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄 등의 기준)
① 제22조제2호에 따른 할당대상업체가 자신의 사업장 내 배출시설을 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄
(시설의 폐쇄는 시설을 분할ㆍ양도ㆍ임대했으나 법 제8조의2제1항 단서에 따라 그 권리와
의무가 승계되지 않는 경우를 포함한다)한 경우란 할당대상업체가 해당 사업장 내 전부 또
는 일부 시설의 일시적ㆍ간헐적으로 가동중지, 전부 또는 일부 시설의 폐쇄로 인한 지속적
인 가동정지, 전부 또는 일부 시설이 할당대상업체의 조직경계에서 제거된 경우, 가동실적
이 감소된 경우 등으로 인하여 해당 이행연도 온실가스 배출량이 해당 사업장에 할당된 해
당 이행연도 배출권(영 제18조에 따른 무상ㆍ유상 할당 비율을 모두 포함한 배출권 수량을
말한다)에 비하여 100분의 50 이하인 경우를 말한다. 다만, "해당 이행연도의 온실가스 배
출량"은 할당대상업체의 제15조제2항의 감축실적 중 해당 사업장의 감축실적과 재생에너지
사용 실적을 포함하여 고려한다.
② 환경부장관이 배출효율기준방식 적용 사업장의 가동중지ㆍ정지ㆍ폐쇄, 가동실적 감소 등으
로 인한 할당 취소량을 산정할 경우에는 제1항을 준용한다. 이 경우 "해당 이행연도 온실가
스 배출량"은 "해당 이행연도 활동자료량에 배출효율계수를 곱한 값"으로 본다.
(끝)
<서울행정법원>