원고가 낙찰받은 물품 일부를 납품하지 못하여 방위사업청장로부터 6개월 입찰참가자격제한 처분을 받은 사안에서,
원고가 주장하는 납품 불가 사유(원제조사 및 국내 업체의 구매ㆍ제조 불가 통보 또는 낮은 단가 등)는 계약을 이행하지 못한 데 정당한 이유가 될 수 없어 처분사유는 인정되나, 위반행위의 동기ㆍ내용 등에 참작할 사정이 있으므로 입찰참가자격제한 기간을 상한인 6개월로 정한 것은 재량권 일탈ㆍ남용에 해당한다고 판단
서 울 행 정 법 원
제 3 부
판 결
사 건 2024구합83582 입찰참가자격제한처분취소
원 고 A 주식회사
피 고 방위사업청장
변 론 종 결 2025. 6. 27.
판 결 선 고 2025. 8. 22.
주 문
1. 피고가 2024. 9. 30. 원고에 대하여 한 6개월의 입찰참가자자격제한 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 피고는 2023. 7. 17. 반자동식부교 부품(제조) 외 30항목(이하 ‘이 사건 물품’이라한다)의 구매를 위한 입찰공고(이하 ‘이 사건 입찰공고’라 한다)를 하였고, 원고는 이에응찰하여 2023. 7. 25. 낙찰자로 결정되었다.
나. 이에 따라 원고는 2023. 8. 21. 피고와 이 사건 물품에 관하여 계약금액 416,399,000원, 납품일자 2023. 8. 21.부터 2023. 12. 20.까지로 정한 물품구매계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다.
다. 원고는 피고에게 이 사건 물품 총 27개 품목 중 25개 품목을 납품하였으나, ‘깔판, 교량부분용(이하 ’제1 품목‘이라 한다)’ 및 ‘케이블 결합체(이하 ’제2 품목‘이라 한다)’를 납품기한까지 납품하지 않았다.
라. 이에 피고는 2024. 9. 30. 원고에게 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다)‘ 제27조 제1항 제9호 나목, 같은 법 시행령 제76조 제2항 제2호 가목, 같은 법 시행규칙 제76조 [별표 2] 제13호 가목에 근거하여 2024. 10. 10.부터 2025. 4. 9.까지 6개월간의 입찰참가자격제한 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6, 8호증, 을 제1, 2호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 물품 제조ㆍ구매 계약특수조건 제15조 제2항은 ‘계약에 적용되는 모든 기술자료는 계약체결시점에 확정된 최신판이어야 한다’라고 정하였는데, 이 사건 입찰공고는 제1 품목의 규격을 명시하지 않아 원고로서는 이 사건 계약 체결 이후 제1 품목의 현품을 대여하여 30여일이 소요된 성분검사를 한 후에야 원자재의 구매ㆍ제조가 불가능하다는 사실을 알게 되었다. 제1 품목의 규격을 명시하지 않은 이 사건 입찰공고는 위계약특수조건 제15조 제2항에 위배된다. 또한 피고는 현재의 생산 현실을 감안한 제조원가가 아닌 30년 전의 제조원가를 적용하여 불합리한 단가로 입찰공고를 하였다. 따라서 원고가 제1 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다.
2) 원고가 제2 품목을 납품하려면 해외 원제작사로부터 부품을 수입해서 가공해야 하는데 제2 품목의 제조비용이 이 사건 입찰공고에서 제시한 제조비용(계약금액)보다2배 이상 비싸고 국산화를 시도하려고 해도 최소 2,500개를 생산해야 하는데 250개 납품이라 국내에서 생산하기도 어렵다. 따라서 원고가 제2 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다.
3) 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 것은 애초에 이 사건 입찰공고에서 비롯된 것인 점, 원고의 납품 불이행 사유와 경위 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.
나. 판단
1) 처분사유의 존부에 관한 판단
가) 관련 법리
구 국가계약법(2005. 12. 14. 법률 제7722호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항, 같은 법 시행령(2005. 9. 8. 대통령령 제19035호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제6호에 의하면 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자는 입찰참가자격제한처분의 대상이 되는바, 위 규정을 해석함에 있어 모든 채무불이행에 대하여 무조건 입찰참가자격을 제한하는 것은 비례원칙에 위반될 소지가 크므로, 개별적이고, 구체적인 사안에서 계약의 내용, 체결경위 및 그 이행과정 등을 고려하여 채무불이행에 있어 정당한 이유가 없고, 아울러 그것이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적법하다고 인정되는 경우에 한하여 그 입찰참가자격을 제한하여야 할 것이다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2006두16458 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 갑 제2, 7, 11호증, 을 제13 내지 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다고 볼수 없고, 원고는 국가계약법 제27조 제1항 제9호 나목, 국가계약법 시행령 제76조 제2항 제2호 가목 소정의 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니 자‘에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
① 이 사건 입찰공고문에는 ’본 입찰에 참가하는 자는 공고문 및 각종 규정, 규격(구매요구서 포함) 등을 반드시 열람하고 숙지하여야 하며, 숙지하지 못함에따라 발생하는 모든 책임은 입찰자에게 있다(1항)‘, ’규격, 목록 및 조달판단서(계약이행/품질보증/대가지급/의무사항 등 계약특수조건) 등을 입찰참가 신청 전에 필히 열람하여 입찰참가 업체의 계약이행 가능여부 등을 사전에 주의 깊게 판단 후 입찰에 참가하시기 바라며, 적격심사(계약이행능력심사) 품목인 경우에는 최근 발행된 심사 기준을 입찰참가 신청 전에 필히 열람하여야 한다(13항 라목)‘, ’견본(현품) 지원은 조달품목명세서상 국방규격 종류가 ’국방/현품’으로 명시된 경우에 제공하는 것을 원칙으로 한다(13항 더목)‘, ’입찰에 참가하고자 하는 자는 해당품목에 대한 구매선(국내/외) 확보 및품목의 특성(재질, 시제품 시험, 시험기관, 납기ㆍ납지 등)을 반드시 확인하여 계약이행여부를 신중히 검토 후 입찰에 참가하시기 바라며, 관련사항으로 계약이행이 불가할경우 책임은 입찰자에게 있다(14항 나목)‘라는 내용이 명시되어 있다.
따라서 입찰참가자는 입찰공고문에서 정한 바에 따라 입찰에 부치는 물품에 대한 규격서 등의 자료를 확인․숙지하고 입찰 당시 물품의 시세, 수급상황, 자신이 물품을 직접 제조하거나 다른 업체로부터 구매하여 납품할 수 있는지 여부 등을 조사하여 자기 책임 하에 계약을 이행할 수 있는지를 신중히 검토한 후 입찰참가 여부를결정하여야 하고, 그 이행가능성에 대한 위험부담을 감수하는 것이 원칙이다.
② 이 사건 물품의 입찰공고일은 2023. 7. 17.이고, 원고가 2023. 7. 25. 낙찰자로 결정되었으며 2023. 8. 21. 피고와 이 사건 계약을 체결하였는데, 이미 2023. 1.경부터 국방전자조달시스템에 제1 품목의 재고번호(****-**-*******), 영문품명(PALLET,BRIDGE PARTS), 한글품명(깔판, 교량 부분용), 군급(5420-고정식 및 부유식 다리), 참조번호(비실명화로 생략), 생산자부호(비실명화로 생략), 생산자명(C), 본사주소(비실명화로생략), 전화번호, FAX번호 등이 공개되어 있었는바, 원고는 입찰 참가 이전에 또는 적어도 이 사건 계약 체결 이전에 위와 같이 공개되어 있는 제1 품목의 생산자 정보 등을 이용하여 원제작사 등에게 제1 품목의 조달 가부 등에 관하여 문의할 수 있었다고 보인다.
③ 원고는, 이 사건 입찰공고에 제1 품목의 규격이 명시되어 있지 않아 원고가 계약 체결 이후 현품을 대여하여 30여일이 소요된 성분검사를 한 후에야 원자재의 구매, 제조가 불가능하다는 사실을 알게 되었는바, 이 사건 입찰공고가 물품 제조ㆍ구매 계약특수조건 제15조 제2항에 위배된다고 주장하므로 살피건대, 입찰공고상세에서 제1 품목이 ’국방/현품‘이라고 명시되어 있는 사실, 원고는 2023. 9. 11. 제1 품목의현품을 대여받아 공인기관에 의뢰하여 같은 해 9. 18. 재료의 성분과 기계적 성질을 파악해 특수소재인 F임을 확인하였고, 다음 날 미국 원제조사(C)에 제1 품목의 판매를 문의하였으나 같은 날 원제조사로부터 위 부품을 판매하지 않는다는 답변을 받았고,같은 해 9. 21. ’D‘, ’E‘라는 국내 업체에 위 부품에 대한 견적을 의뢰하였으나 제조가 어렵다는 통보를 받은 사실은 인정된다.
그러나 원고가 2023. 9. 19. 원제조사에 판매 문의를 할 때 국방전자조달시스템에 공개되어 있는 정보인 품명(PALLET, BRIDGE PARTS), 참조번호(비실명화로 생략), 재고번호(****-**-*******)만을 가지고 문의한 점 등에 비추어 보면, 원고는 제1 품목의 현품을 대여받아 그 소재를 파악하기 전에도 원제조사에 제1 품목의 금액, 구매가부 등에 관하여 충분히 문의할 수 있었다고 보인다. 그럼에도 원고는 이 사건 계약체결 후인 2023. 9. 19.에서야 원제조사에 제1 품목의 판매 여부를 문의하였는바, 원고가 제1 품목의 조달 가부에 대하여 충실한 검토를 하였다고 보기는 어렵고, 달리 원고가 입찰에 참가하거나 이 사건 계약을 체결하기 이전에 제1 품목의 납품 가부 등에 관하여 충분히 검토하였음을 인정할 만한 자료가 없다.
④ 원고는, 제1 품목의 소재인 F를 확보하기 위해 노력하였으나 국외 원제작사와 국내 업체들로부터 공급이 불가하다고 통보받았음에 비추어 제1 품목의 납품이객관적으로 불가능하였다고 주장하나, 원고가 제출한 증거만으로 제1 품목의 납품이 객관적으로 불가능한 정도에 이르렀다고 단정하기 어렵고, 오히려 을 제13, 14호증의 각기재에 의하면 비용 문제는 별론으로 하더라도 국외 업체로부터 F 소재를 확보하는 것자체가 불가능하지는 않다고 보인다.
⑤ 한편, 원고는, 제1, 2 품목의 품목단가가 과소하게 산정되어 있어 납품이 어렵다고도 주장하나, 입찰에 참여하려는 사업자로서는 입찰공고문이 규정한 가격조건에 따라 자신의 납품 능력에 비추어 납품 가부를 스스로 검토하여 참여 여부를 판단하여야 하고 그 이행가능성에 대한 위험부담을 감수하는 것이 원칙이며, 이 사건 입찰공고에서 정한 제1, 2 품목의 단가가 사회생활상 경험칙이나 거래관념에 비추어 계약을 이행하는 것이 절대적으로 불가능한 정도에 이른다고 단정하기는 어렵다. 따라서원고가 주장한 사정만으로 원고가 제1, 2 품목을 납품하지 못한 데 정당한 이유가 있다고 인정할 수는 없다.
2) 재량권 일탈ㆍ남용에 관한 판단
가) 관련 법리
국가계약법 시행령 제76조 제2항의 위임에 따른 국가계약법 시행규칙 제76조[별표 2] ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한기준’ ‘2. 개별기준’ 제13호 가목은 국가계약법 시행령 제76조 제2항 제2호 가목에 해당하는 자로서 계약을 체결 또는 이행하지 않은 자에 대해서는 6개월 동안 입찰참가자격을 제한하도록 규정하고 있다. 또한 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여‘2. 개별기준’에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 규정하고 있다.국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목은 임의적 감경규정이므로, 감경사유가 존재하더라도 행정청이 감경사유까지 고려하고도 자격제한기간을 감경하지 않은 채 [별표 2]의 해당 호에서 정한 상한으로 입찰참가자격제한 처분을 한경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 자격제한기간을 감경하지 아니하였다면 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈·남용으로 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결, 대법원 2019.7. 11. 선고 2017두38874 판결 취지 등 참조). 또한 처분상대방의 의무위반을 이유로한 제재처분의 경우 의무위반의 내용과 제재처분의 양정 사이에 엄밀하게는 아니더라도 대략적으로라도 비례 관계가 인정되어야 하며, 의무위반의 내용에 비하여 제재처분이 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아야 한다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
앞서 든 증거들, 갑 제3 내지 5, 9, 10, 12, 13, 16 내지 27호증, 을 제3 내지12호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및사정을 종합하여 보면, 원고에게 그 위반행위의 동기ㆍ내용 등에 참작할 만한 사정이있으므로 피고는 원고에 대한 입찰참가자격제한 기간을 정함에 있어서 이러한 사정을충분히 고려하여 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] ‘1. 일반기준’ 다목에 따른 감경여부를 검토하였어야 한다. 그러나 피고는 원고가 이 사건 계약을 이행하지 않은 것이전적으로 원고의 잘못이라는 전제에서 원고에 대한 입찰참가자격제한 기간을 위 [별표2] ‘2. 개별기준’ 제13호 가목이 규정한 상한인 6개월로 정하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량권 일탈ㆍ남용에 해당하여 위법하다.
① 원고는 이 사건 물품 총 27개 품목 중 25개 품목은 납품하였고 2개 품목만을 납품하지 못하였는데, 제1 품목을 납품하지 못한 이유는 원제조사 및 국내 업체의 구매ㆍ제조 불가 통보 및 낮은 단가 때문이라고 보이고, 제2 품목을 납품하지 못한 이유는 낮은 단가 때문이라고 보인다.
② 그런데 2021년에 이 사건 입찰공고와 동일한 입찰공고가 있었는데 당시낙찰자인 G는 원고와 마찬가지로 제1, 2 품목을 납품하지 못하였고, 2024년에는 제2품목 등에 대한 입찰공고가 있었는데 당시 낙찰자인 H도 제2 품목을 납품하지 못한것으로 보인다. 즉, 원고가 납품하지 못한 품목에 한하여 여러 업체들이 납품하지 못하는 상황이 반복되었다.
③ 이 사건 입찰공고상 제1품목의 단가는 8,671,381원인데, 원고가 공인 원가산정업체(재단법인 B)에 의뢰하여 산출한 제작원가는 14,429,800원으로, 제1 품목의입찰공고상 단가가 추정 제작원가의 60%에 불과하고, 이 사건 입찰공고상 제2품목의단가는 199,936원인데, 추정 제작원가는 406,010원으로, 제2 품목의 입찰공고상 단가가추정 제작원가의 49.2%에 불과하다. 피고가 제1, 2 품목의 단가를 거래실례에 맞지 않는 금액으로 정하였다는 원고의 주장은 수긍할 만하다. 물론 입찰에 참여하려는 사업자로서는 입찰공고문이 규정한 가격조건에 따라 납품 가부를 스스로 검토하여 참여 여부를 판단하여야 하나, 2023. 7. 17. 입찰공고가 이루어지고 같은 달 24일까지 입찰 참가 여부를 결정해야 하는바, 그 사이에 많은 품목의 규격을 열람하고 원가를 분석하는것이 현실적으로 어려워 피고의 원가 산출이 합리적일 것을 믿고 참여할 수밖에 없었다는 원고의 주장에 참작할 만한 측면이 있다.
④ 원고가 입찰 참가 이전이 아닌 이 사건 계약 체결 이후에서야 원제작사에 제1 품목의 구매 가부를 문의하기는 하였으나, 원고는 제1 품목의 소재를 확인한 다음 날 미국 원제조사에 판매 문의를 하였고 판매 불가 답변을 받은 뒤 국내 업체들에도견적 의뢰를 하였으나 제조 불가 답변을 받은 뒤, 2023. 10. 11. 및 같은 달 25일 피고에게 위와 같은 상황을 알리고 2021년에 G가 해외 및 국내에서 구매ㆍ제조가 불가능하여 제1 품목을 납품하지 못한 사정도 언급하며 제1 품목의 재료를 I라는 대체 재질로 변경해 달라는 요청을 하였다. 이러한 경위에 비추어 보면 원고가 제1 품목 조달을 위한 나름의 노력을 하였다고 보이나, 피고는 2023. 11. 2. 원고의 위 요청을 받아들일수 없다는 회신을 하였을 뿐, 별다른 협의 노력을 하였다는 사정은 보이지 않는다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
<서울행정법원>