사 건 2024구합60473 제재처분 취소
원 고 주식회사 A
피 고 방송통신위원회
변 론 종 결 2025. 3. 27.
판 결 선 고 2025. 5. 29.
선거방송심의위원회가 국민의힘 당대표의 사임 소식, 제22대 국회의원 선거에 적용될 비례대표 선거제를 다룬 원고의 라디오방송(‘신장식의 뉴스하이킥’)이 ‘선거방송심의에 관한 특별규정’을 위반하였다고 보아 제재조치를 결정하였고, 이를 통보받은 방송통신위원회가 2인으로만 구성된 상태에서 원고에게 제재조치(방송 관계자에 대한 징계)를 명한 사안에서,
선거방송심의위원회의 제재조치에 관한 사항이 방송통신위원회의 심의·의결 사항이 아닌 이상 방송통신위원회가 2인으로 구성된 상태에서 제재조치를 하였다고 하여 위법하다고 볼 수 없으나, 원고의 라디오방송은 공직선거법 제8조에 규정된 선거방송이 아니어서 선거방송심의위원회의 심의 대상이 아니고, 제재조치도 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 이유로 제재조치 처분을 취소한 사례
--- 판결문 중 ---
특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지 여부, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부, 하위 법령의내용이 모법 자체로부터 그 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지 여부, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할수 있는지 여부 등을 구체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2012. 12. 20. 선고 2011두30878 전원합의체 판결 등 참조).
여기서 어떠한 사안이 국회가 형식적 법률로 스스로규정하여야 하는 본질적 사항에 해당될 것인지 여부는 구체적 사례에서 관련된 이익내지 가치의 중요성, 규제 또는 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 할 것이지만, 규율대상이 국민의 기본권 및 기본적 의무와 관련한 중요성을 가질수록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 또는 상충하는 이익 사이의 조정 필요성
이 클수록 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성은 더 증대된다고 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결 참조).
나) 구체적 판단
그와 같은 전제에서 관계 규정의 내용 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정을 종합하면, 선방위의 심의 대상이 되는 ‘선거방송’은 구 공직선거법제8조에 규정된 ‘정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도․논평하는 방송 및 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송․보도하는 것’만을 의미한다고 봄이 타당하다.
⑴ 구 공직선거법 제8조의2, 구 방송법 제33, 100조, 선거방송심의규정에 규정된 선거방송심의제도는 선거방송의 공정성을 유지하기 위해 반드시 필요한 제도이나,한편으로 악용될 경우 방송사업자 등으로 하여금 어느 특정 정당 또는 후보자에게 유리한 방송을 하도록 유도하여 유권자의 의사가 왜곡된 채 선거에 반영되게 함으로써국민의 선거권을 침해하고 대의민주주의의 실질적 작동을 저해할 우려가 있으므로 이를 고려하여 엄격히 해석함이 타당하다. 특히 방송에 관한 제재가 일반적으로 방심위의 요청과 피고의 심의․의결을 거쳐 이루어지고 제재조치명령을 이행하지 아니한 경우 3,000만 원 이하의 벌금에 처해지는 것과 달리(구 방송법 제106조 제2항 제2호), 선거방송에 관한 제재는 선방위의 통보에 따라 별도의 심의․의결 절차 없이 곧바로 이루어질 뿐더러 그 제재조치를 받은 자가 그 명령을 지체 없이 이행하지 않을 경우 더중한 형벌(2년 이하의 징역 또는 1,500만 원 이하의 벌금)에 처해지게 된다(구 공직선거법 제256조 제2항 제1호). 이처럼 선거방송의 범위는 국민의 기본권 제한과 깊이 관련되어 있을 뿐더러 형사상 구성요건에도 해당하여 가중된 의무를 부과하게 되는 것이므로, 선거방송심의제도의 규율 대상인 ‘선거방송’의 의미는 국회가 입법한 법률에 의
해 엄격히 정하여야 할 필요성이 크다.
⑵ 더구나 구 공직선거법상 선거방송의 정의 규정이라고 할 수 있는 제8조에서는 ‘정당의 정강․정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도․논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송․보도하는 경우’만을 선거방송으로 정하고 있고, 달리 선거방송의의미를 하위 법령에 위임하고 있지 않다.
⑶ 나아가 ‘선거방송’의 의미를 정하는 데 고도의 전문적․기술적 능력이 요구된다거나, 국회입법보다 탄력성 있는 행정입법을 활용하기 위해 이를 하위법령에 위임할 필요가 있다고 보기도 어렵다(‘선거방송’ 중 ‘방송’ 부분은 급변하는 미디어 환경에 대응하여 탄력적으로 규정할 필요가 있다고 볼 수 있으나, 심의의 대상이 되는 ‘방송’또는 ‘정보’의 의미는 이미 구 방송법 제2조 제1, 4, 10호, 제32조, 방송법 시행령 제21조 제1항에서 구체적으로 규정하고 있다).
⑷ 선거방송심의규정 제1조가 구 공직선거법이 정한 선거방송 외에 ‘기타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송’까지 선거방송으로 규정하고 있기는 하다.그러나 선거방송심의규정의 모법인 구 방송법 제33조 제1항은 방심위가 ‘방송심의’에 관한 규정을 제정․공표하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 ‘선거방송’ 자체의 범위나 정의에 관한 규정을 제정․공표하여야 한다고는 규정하고 있지 않다. 즉 구 방송법 제33조 제2항은 각 호에서 방송심의에 관한 규정에 포함되어야 하는 사항을 정하고 있는 데, 각 호에는 주로 방송심의의 기준이 정해져 있을 뿐 심의의 대상(선거방송)에 관한 내용은 정해져 있지 않다. 따라서 구 방송법 제33조 제1항의 위임을 받은 하위 법령에서 선거방송의 범위를 규정할 것이라고 예측하기도 어렵다(선거방송심의규정과 마찬가지로 구 방송법 제33조 제1항의 위임을 받은 방송심의에 관한 규정 제3조 제1항 역시‘구 방송법 제2조의 규정에 따른 방송․중계유선방송․전광판방송의 내용, 방송과 유사한 것으로서 방송법 시행령 제21조 제1항의 규정에 따른 정보의 내용 및 그 밖에 다른 법령에 따른 방심위의 심의 대상의 내용’만을 규율 대상으로 정하고 있을 뿐, 규율 대상인 ‘방송’의 의미를 따로 정하고 있지 않다). 그러므로 선거방송심의규정 제1조가 구공직선거법이 정한 선거방송 외에 ‘기타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송’까지 일체 선거방송으로 규정한 것은 위임의 한계를 일탈한 것으로서 대외적 구속력이 없다고 봄이 타당하다.
⑸ 피고는 만약 선거기간 중 이루어지는 선거 결과에 심대한 영향을 미칠 수있는 사회적 쟁점에 대한 방송이 선거방송이 아니어서 선방위의 심의 대상이 되지 않는다고 본다면, 가짜뉴스에 의해 국민 여론 및 선거 결과가 왜곡되는 결과가 초래된다고 주장한다. 그러나 그와 같은 내용의 방송이라 하더라도 모두 방송심의에 관한 규정의 적용 대상에 해당하고, 방송심의에 관한 규정은 정치인이 출연하는 방송, 대담․토론프로그램․시사프로그램 등의 공정성에 관한 규정들(제9, 12, 13조)을 별도로 두고있다. 즉 방심위는 구 공직선거법상 선거방송을 제외한 방송 중 선거에 관련된 내용을다루는 방송에 대하여 상시적으로 방송법, 방송심의에 관한 규정에 따라 충분히 심의․제재할 수 있으므로, 구 공직선거법상 선거방송만이 선방위의 심의 대상이자 선거방송심의규정의 적용 대상에 해당한다고 해석하더라도, 구 공직선거법상 선거방송에포함되지 않는 방송을 제재하지 못함으로써 국민 여론 및 선거 결과가 왜곡되는 결과가 초래된다고 단정할 수 없다.
3) 구체적 판단
앞서 든 증거와 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정에 비추어 보면, 원고에게 가장 무거운 제재조치인 이 사건 방송 관계자에 대한 징계를 명한 이 사건 처분은 그 위반의 정도에 비하여 지나치게 가혹하여 재량권 일탈․남용에 해당한다고 봄이 타당하다.
가) ‘B’ 프로그램은 생방송 라디오 프로그램으로 각 코너 별로 출연자와 대담을나누는 방식으로 진행되고, 출연자들은 주제가 되는 쟁점에 대하여 자유롭게 발언하게된다. 이처럼 짧은 시간 생방송으로 진행되는 프로그램의 특성상 제작진이 사전에 출연자들의 발언 내용을 조율하거나, 진행자가 출연자의 발언 도중에 개입하여 제지하거나 즉각적으로 발언을 반박하는 데에는 한계가 있다.
나) D의 발언 중 ”꼬붕“, ”하수인“, ”쇼“는 대통령이 H를 사당화함으로써 E로 하여금 당대표직을 사임하게 하였다며 이를 비판하는 과정에서 감정이 격해져 나온 발언으로, 제작진이나 진행자가 D가 위와 같은 발언을 할 것이라고 예상하였다고 보기 어렵고, 생방송의 특성상 진행자가 발언을 즉시 제지하기도 사실상 쉽지 않았을 것으로보인다.
다) F의 발언 중 제22대 국회의원 선거에서 H가 1당이 될 가능성이 없다는 부분은 본인의 예측 결과를 밝힌 것에 불과하다. 또한 ”나라가 망하는 걸 보지 않기 위해서는 J당이 무조건 과반을 가져가야 된다고 생각한다.“는 부분의 경우, ‘G’ 코너의 사전 질문지에 제22대 국회의원 선거에서 어떤 당이 과반을 차지해야 한다고 생각하는지묻는 내용이 기재되어 있지 않았고, 해당 발언이 그 이전 대담의 맥락과 무관하게 돌발적으로 나온 발인인 점 등에 비추어 제작진이나 진행자가 미리 예상할 수는 없었을 것으로 보일 뿐이다. 진행자는 곧바로 ”F 대표의 소신입니다.“라고 말함으로써 출연자의 개인적 의견임을 상기시키기도 하였다.
라) 이와 같은 ‘B’ 프로그램의 특수성, D․F의 발언 내용과 발언이 이루어진 경위, 제작진․진행자의 예상가능성 등을 종합하여 보면, 설령 원고가 이 사건 방송 과정에서 선거방송심의규정 제5, 10조를 일부 위반하였다고 하더라도 그 위반의 정도가 매우 중하다고 평가하기는 어렵다. 그럼에도 피고는 구 방송법 제100조 제1항에 규정된 제재조치 등 중 가장 무거운 제재에 해당하는 ‘방송프로그램의 관계자에 대한 징계’를명하였다.
마) 구 방송법 제100조 제1항은 피고가 방송사업자 등이 심의규정 등을 위반한 경우 위반의 사유, 정도 및 횟수 등을 고려하여 제재조치를 명할 수 있다고 규정하고있다. 그런데 여기서 ‘횟수’란 위 조항의 문언상 제재조치의 대상인 방송사업자 등이 심의규정 등을 위반한 횟수를 의미하는 것으로 해석될 뿐, 다른 방송사업자 또는 방송진행자가 심의규정 등을 위반한 횟수를 의미한다고는 보이지 않는다. 따라서 선방위가 이 사건 방송에 관한 제재조치를 의결할 당시 다른 방송사업자인 M이 O가 진행한 ‘N’프로그램과 관련하여 제재조치 등(권고, 의견 제시)을 13회 받은 것을 고려한 것이 적절한 재량권의 행사에 해당한다고 단정하기 어렵다.
바) 나아가 선방위가 이 사건 방송에 관한 제재조치를 의결할 당시 원고가 ‘B’프로그램과 관련하여 피고로부터 3차례의 제재조치 등을 받은 상태이기는 하였으나(제22대 국회의원 선거 선방위가 ‘B’ 프로그램과 관련하여 9차례에 걸쳐 원고에게 제재조치를 하기로 의결하였으나, 이 사건 방송에 관한 제재조치 의결이 가장 먼저 이루어져해당 의결 당시에는 원고가 위 3차례의 제재조치 등만을 받은 상태였다), 원고는 3차례 모두 구 방송법 제100조 제1항 제2, 3, 4호에 규정된 제재조치가 아닌 행정지도(권고)를 받았을 뿐이므로, 행정지도 3회 누적을 이유로 곧바로 가장 무거운 제재조치를 한 것이 적정하다고 보기도 어렵다.
- 자세한 내용은 아래 파일 참고 바랍니다. -
<서울행정법원>