헌법재판소는 2025. 11. 27. 재판관 9인 전원일치 의견으로, 상수원보호구역의 지정과 행위허가기준 등에 관하여 정한 수도법(2019.11. 26. 법률 제16607호로 개정된 것) 제7조 제6항, 수도법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23784호로 개정된 것) 제13조 제1항 제1호 나목 등에 대한 심판청구를 모두 각하한다는 결정을 선고하였다. [각하]
▣ 사건개요
가. 청구인 장 김 허 는 남양주시 ○ ○○, □□, △△ 조안면에 거주하는 주민이고, 청구인 남양주시는 조안면을 관할하는 지방자치단체이다. 남양주시 조안면 일대는1975. 7. 9. 상수원보호구역으로 지정되었다.
나. 청구인 장○○은 남양주시 조안면 일대에서 딸기 농사체험시설을 운영하던 자로, 위 장소에서 딸기를 가공하여 딸기잼, 딸기주스를 판매할 수 있는지 국민신문고에 문의하였으나, 남양주시 와부읍장은 상수원관리규칙 제12조 제3호 카목 및 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호에 따라 해당 위치에는 상수원보호구역에서 농림업에 종사하는 자가 직접 재배한 지역특산물의 체험․실습을 위한 연면적 100 제곱미터 이하의 시설을 설치할 수 있으나, 체험․실습과정상 조리시설이나 주방시설 등 오․폐수발생시설의 설치는 제외된다고 답변하였다.
청구인 김□□은 남양주시 조안면 토지를 소유한 자로, 해당 토지에서 숙박업을 운영할 수 있는지 국민신문고에 문의하였으나, 남양주시장은 수도법 시행령 제13조 및 상수원관리규칙 제12조에 따라 숙박업은 위 토지에서 허가할 수 있는 행위에 해당하지 않는다고 답변하였다.
청구인 허△△는 남양주시 조안면 주택을 소유한 자로, 해당 지역은 2018. 1. 23. 환경정비구역으로 지정되었다. 청구인 허△△는 상기 지역에 위치한 자신의주택을 음식점으로 용도변경할 수 있는지 국민신문고에 문의하였는데, 남양주시장은 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목에 따라 해당 지역에서 허용 가능한 음식점의 총 수에 도달하여 음식점으로의 용도변경이 불가하다고 답변하였다.
다. 청구인들은 상수원보호구역 규제에 관한 수도법 제7조 제6항 중 ‘허가의 기준’부분, 수도법 시행령 제13조 제1항 제1호 나목, 제2항, 구 상수원관리규칙 제12조 제3호, 제13조, 제15조 제2호 라목, 구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의설치에 관한 조례’ 제4조 제1항 제2호가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 10. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
▣심판대상
○ 청구인들이 청구한 조항들 중 청구인들과 관련된 부분으로 심판대상을 한정하면 이 사건 심판대상은 , 수도법(2019. 11. 26. 법률 제16607호로 개정된 것)제7조 제6항 중 ‘허가의 기준’에 관한 부분, 수도법 시행령(2012. 5. 14. 대통령령 제23784호로 개정된 것) 제13조 제1항 제1호 나목, 수도법 시행령(2007. 9.6. 대통령령 제20243호로 전부개정된 것) 제13조 제2항(이하 위 수도법 및 수도법 시행령 조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 위임조항’이라 한다), 구 상수원관리규칙(2019. 12. 20. 환경부령 제833호로 개정되고, 2022. 5. 6. 환경부령 제986호로 개정되기 전의 것) 제12조 제3호, 구 상수원관리규칙(2013. 7. 26. 환경부령 제514호로 개정되고, 2021. 10. 20. 환경부령 제945호로 개정되기 전의것) 제15조 제2호 라목 1)(이하 위 상수원관리규칙 조항들을 합하여 ‘이 사건상수원관리규칙 조항’이라 한다), 구 ‘경기도 상수원보호구역 건축물 등의 설치에 관한 조례’(2019. 3. 13. 경기도조례 제6100호로 개정되고, 2020. 11. 12.경기도조례 제6822호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제2호 단서(이하 ‘이사건 조례 조항’이라 하고, 이 사건 위임조항, 이 사건 상수원관리규칙 조항과모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
- 첨부 자료 참고 -
▣결정주문
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
▣이유의 요지
가. 청구인 남양주시의 심판청구에 대한 판단 – 부적법
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있는데, 지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없으므로, 청구인 남양주시의 심판청구는 부적법하다.
나. 나머지 청구인들의 심판청구에 대한 판단
(1) 이 사건 위임조항에 대한 심판청구 – 직접성 결여
- 법률조항 자체가 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 원칙적으로 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2013. 6. 27. 2011헌마475 참
조).
이 사건 위임조항 중 수도법 제 조 제 - 7 6항은 상수원보호구역의 허가 기준에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 수도법 시행령 제13조 제1항제1호 나목 및 같은 조 제2항은 허가할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의종류․규모를 환경부령으로 정하도록 위임하였다. 청구인들이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 위임 조항이 아니라, 허가할 수 있는 건축물의 종류 등을 구체화한 이 사건 조례 조항이나 이 사건 상수원관리규칙조항 또는 그에 따른 집행기관의 구체적 집행행위에 따라 발생한 것이므로, 이 사건 위임조항에 관한 심판청구는 직접성의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 청구인 장○○, 김□□의 심판청구 -청구기간 도과
(가) 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1
년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다.
심판대상조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조).
(나) 청구인들이 제출한 2018. 10. 17.자 언론보도를 보면, 청구인 장○○은 늦어도 위 언론보도 무렵에는 이미 이와 같은 규제를 받고 있었고 그에 대해 알았다는 것을 인정할 수 있다. 이 사건 조례 조항은 위 언론보도 이후인 2019. 3.13. 개정되고 같은 날 시행되었으나 딸기 등 지역특산물의 가공 시설에 관한허가를 받을 수 없다는 점은 위 언론보도 당시 시행 중이던 종전의 조례와 비교하여도 실질적으로 변화가 없어 이러한 기본권 침해 내용에 전혀 영향을 주지 않는다. 그렇다면 청구인 장○○은 늦어도 위 언론보도 무렵에는 그 기본권침해 사유가 이미 발생하였고 또한 이를 알고 있었다고 인정할 수 있고, 청구인 장○○의 이 사건 헌법소원심판은 위 언론보도일은 물론 그 이후 이 사건 조례조항이 시행된 2019. 3. 13.으로부터 보더라도 1년을 도과한 2020. 10. 27.에야 청구되었으므로 청구기간을 준수하지 못하였다.
(다) 청구인 김□□이 주장하는 기본권 침해의 내용은 자신이 소유한 토지에서 숙박업을 위한 건축 허가를 받을 수 없다는 것으로, 상수원보호구역 내에서 허가대상이 될 수 있는 소득기반시설에 숙박시설을 포함하지 아니함으로써 숙박업을 위한 허가를 받을 수 없도록 한 구 상수원관리규칙 제12조 제3호를 다투는 취지이다. 그런데 해당 조항은 2007. 9. 11. 환경부령 제245호로 전부개정된 구상수원관리규칙 제12조 제3호에 규정된 이후 그 자구만 수정되었을 뿐 숙박업을 위한 허가를 받을 수 없도록 하는 실질적인 규범 내용에는 변화가 없다. 따라서 이에 관한 청구기간의 기산은 전부개정된 위 구 상수원관리규칙 조항을 기준으로 하여야 하고, 청구인 김□□의 기본권 침해사유는 위 조항이 시행된이후 2011. 8. 2. 청구인 김□□이 남양주시 조안면 내 토지를 취득하였을 때발생하였다고 할 것이다. 그러나 이 사건 심판청구는 그로부터 1년이 훨씬 더지난 2020. 10. 27.에야 이루어졌으므로, 이 부분 심판청구 역시 청구기간을준수하지 못하였다.
(3) 청구인 허△△의 심판청구 – 직접성 부정, 청구기간 도과
(가) 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권 침해의 가능성만을 부여할 뿐 법령 스스로가 기본권의 침해행위를규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이 때의 기본권의 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권 침해가 인정될 여지가 없다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌마671 참조).청구인 허△△의 주장은 구 상수원관리규칙 제15조 제2호 라목 1)로 인하여 환경정비구역에서 자신이 소유한 주택에 대해 음식점으로 용도변경 허가를 받을수 없다는 것이다. 그러나 위 조항은 행정청의 재량적 허가 기준에 관한 내용으로, 행정청은 환경정비구역에서 휴게음식점 내지 일반음식점으로의 용도변경 허가 신청이 있는 경우 처분 당시를 기준으로 위 조항 가) 내지 다)에 규정된 내용에 근거하여 허용되는 휴게음식점과 일반음식점의 총 수 범위에서 허가 여부를 결정할 수 있어 위 조항에 의해 그 허가 여부가 확정적으로 결정된다고 보기어렵다 또한 이때 허가가 가능한지 여부는 . ‘측정되는 방류수수질’이나 ‘환경정비구역 내 총 호수’ 등 시점마다 달라질 수 있는 유동적인 값을 기초로 결정되는 점까지 고려하면, 청구인 허△△와 같이 해당 환경정비구역에서 용도변경을 신청한 자의 기본권은 위 조항에 의하여 침해되는 것이 아니라 행정청이 구체적인 불허가처분을 하였을 때 비로소 침해되는 것으로 봄이 상당하다. 따라서 이 부분 심판청구는 헌법소원심판에 있어서의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
(나) 다른 한편 위 조항과 같은 내용의 규제는 2007. 9. 11. 환경부령 제245호로전부 개정된 상수원관리규칙에 의해 도입된 후 그 실질적인 내용에 변화가 없었고, 이에 따른 청구인 허△△의 기본권 침해 사유는 청구인 허△△가 소유하던 주택이 위치한 토지가 환경정비구역으로 지정되어 위 규정에 따른 규제를받게 된 2018. 1. 23.에는 이미 발생하였다 할 것이므로, 그로부터 1년이 지난2020. 10. 27.에야 청구된 이 사건 헌법소원심판은 청구기간을 준수하지 못하였다.
▣결정의 의의
- 이 사건은 팔당 상수원보호구역 내 주민들과 남양주시가 규제의 불합리성을 주장하며 제기한 헌법소원심판청구 사건으로, 헌법재판소는 이 사건 심판청구가기본권침해의 직접성과 청구기간의 요건을 충족하지 못하여 부적법하다고 판단하였다.