서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2024구합71602 행정청의 불행사
원 고 A
피 고 법무부장관
변 론 종 결 2025. 7. 10.
판 결 선 고 2025. 7. 17.
주 문
1. 피고가 2023. 12. 31. 원고에 대하여 한 특별승진대상자 제외처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 기초사실
가. 원고는 19**년생으로 19**. 10. 2. 법무부 소속 9급 보호직 공무원으로 최초 임용된 후 소년원, 치료감호소, 보호관찰소 등에서 근무하였고, 2015. *. **. 6급 공무원으로 승진하였으며, 202*. *. **.부터 서울○○보호관찰소에서 근무하다 202*. **. 31. 6급 공무원으로 명예퇴직하였다.
나. 원고는 202*. 11.경 서울○○보호관찰소 인사담당자였던 서무계장 B에게 ‘명예퇴직 신청서’와 ‘명예퇴직수당 지급신청서’를 제출하였다. 당시 서울○○보호관찰소 소속공무원들 중 명예퇴직신청자는 원고뿐이었는데, 서무계장 B은 단순히 원고의 명예퇴직신청 관련 서류만을 법무부 본부에 제출하였을 뿐이고, 원고에게 특별승진 제도를 안내하거나 원고에 관한 특별승진제한여부확인서, 공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 별도로 작성하여 법무부 본부에 제출하지 않았다. 법무부 본부는 각급기관에서 제출한 서류들을 취합하여 명예퇴직대상자 추천명단과 특별승진대상자 추천명단을 작성하여 각각의 요건을 심사하였는데, 원고의 경우 소속기관에서 특별승진제한여부확인서,공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 제출하지 않았으므로 아예 법무부 본부 차원의 특별승진대상자 추천명단에 포함되지 되었고 특별승진 여부에 관한 실질적인 심사․결정이 이루어지지 않았다. 그에 따라 피고는 원고를 202*. **. **.자 명예퇴직대 상자로 결정하였으나, 특별승진대상자로는 결정하지 않았다.
다. 원고는 202*. **. **. 퇴직일까지 특별승진임용 통보를 기다렸으나 결국 자신에 대해 특별승진임용이 이루어지지 않은 것을 의아하게 생각하고, 202*. 1. 2. 국민권익위원회가 개설․운영하는 국민신문고 사이트(http://www.epeople.go.kr)를 통해 법무부 본부에 자신이 특별승진임용에서 누락된 이유를 문의하였다. 이에 대해 법무부 본부 담당공무원은 2024. 1. 31. 원고에게 ‘소속기관인 서울○○보호관찰소에서 법무부 본부에 원고에 관한 특별승진제한여부확인서, 공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 제출하지 않아 심사대상에서 제외되었다’고 안내하였다.
라. 이에 원고는, 피고가 ‘202*. **. **.자 특별승진대상자 결정에서 자신을 제외한 조치가 처분에 해당한다’고 주장하면, 2024. 3. 27. 그 제외처분을 취소하고 자신을 특별승진대상자로 결정하는 처분을 할 것을 명령하는 내용의 행정심판을 청구하였다.
그러나 중앙행정심판위원회는 원고에게 특별승진임용을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 없으므로 행정심판의 대상에 해당하지 않는다는 이유로, 2024. 6. 4.각하재결을 하였다. 원고는 2024. 6. 24. 이 사건 취소소송을 제기하였다.
마. 한편, 원고가 2024. 1. 31. 위와 같은 법무부 본부의 안내를 받고서 2024. 2.경 서울○○보호관찰소 서무계에 항의를 하였더니, 서울○○보호관찰소 서무계는 원고에 게 사과하면서 정부포상 상신은 퇴직 후 6개월 이내에 가능하므로 이제라도 정부포상을 상신하겠다고 하며 공적조서를 작성하여 법무부 본부에 제출하였다. 그에 따라 피고가 원고에 대한 공적심사를 거쳐 서훈을 추천하여, 대통령은 2024. 6. 30. 원고에게‘옥조 근정훈장’을 수여하였다. 원고는 약 3*년간 공무원으로 재직하면서 아무런 징계를 받은 전력이 없고, 3차례 포상을 받았다(① 200*. 12. 29. 소년보호지원 유공 장관표창, ② 202*. 10. 12. 성인 재범률 우수 법무부 범죄예방정책국장 포상, ③ 202*. 12.31. 보호관찰업무 유공 서울○○보호관찰소장 표창).
[인정근거] 갑 제1~5, 32호증, 을 제3~6호증, 변론 전체의 취지
2. 원고의 청구에 관한 판단
가. 관계 법령과 규정: 별지와 같다.
나. 항고소송의 대상적격 인정 여부
1) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말한다(행정소송법제2조 제1항 제1호). 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적․일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체․내용․형식․절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성,법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).
2) 국가공무원법에 의하면, 공무원으로 20년 이상 근속한 자가 정년 전에 스스로 퇴직하면 예산의 범위에서 명예퇴직 수당을 지급할 수 있으며(제74조의2 제1항), 재직 중공적이 특히 뚜렷한 자가 명예퇴직할 때에는 특별승진임용을 할 수 있다(제40조의4 제1항 제4호). 이에 따라 특별승진임용할 때에는 해당 공무원에게 승진임용 제한사유가 없어야 하고 재직 중 일정한 징계처분을 받은 전력이 없어야 하며, 해당 계급에서 1년 이상 재직한 공무원이어야 하고, 해당 공무원에게 특별한 공적이 있는지에 대해 보통승진심사위원회의 심사를 거쳐야 한다(공무원임용령 제35조의2 제2항 제2호, 제4항).
이러한 규정들에 따른 명예퇴직자에 대한 명예퇴직수당 지급과 특별승진임용 제도는 정년이 보장된 공무원이 정년이 되기 전에 공무원 신분을 종료하는 경우에 엄격한요건 아래 공무원으로서의 특별한 책임과 의무를 성실히 수행한 데 대해 생활보장을 도모하고 자발적인 명예퇴직을 유도하여 공무원 조직의 신진대사를 촉진하고 능률을 향상시키기 위함이다(대법원 2016. 5. 24. 선고 2013두14863 판결 참조).
3) 20년 이상 근속한 공무원이 명예퇴직신청 여부를 결정할 때 특별승진임용 여부는 중요한 고려사항이다. 재직 중 성실히 근무하여 징계전력이 없고 포상을 받은 경력이있는 공무원이 명예퇴직을 신청할 경우에는 자신의 특별승진임용 여부에 관하여 소속기관장과 최종 임용권자인 피고로부터 정당한 심사를 받을 것이라는 기대를 하게 된다.
만일 소속기관장이 자의적으로 심사를 누락하거나 추천명단에서 제외한다면 최종 임용권자인 피고로부터 특별승진임용을 받을 기회를 박탈하는 효과가 있다. 이를 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 침해된 권리 또는 법률상 이익을 구제받을 방법이 없다. 따라서 소속기관장이 명예퇴직대상자를 특별승진대상자로 추천하지 않는 행위는 명예퇴직대상자에 대한 불이익처분으로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다. 다만 최종 임용권자가 특별승진대상자 결정을 하면 추천에서 제외된
명예퇴직대상자는 임용권자가 자신에 대하여 특별승진대상자 제외처분을 한 것으로 보아 다투어야 하고, 소속기관장의 추천 제외처분을 별도로 다툴 소익이 없어질 뿐이다(대법원 2018. 6. 15. 선고 2016두57564 판결 참조, 이하에서는 피고가 2023. 12. 31.자
명예퇴직 특별승진대상자 결정을 하면서 원고를 제외한 조치를 ‘이 사건 처분’이라 한다).
4) 앞서 살펴본 바와 같이, 명예퇴직 관련 규정들은 명예퇴직을 신청할지 여부에 관해서는 해당 공무원 본인이 자율적으로 결정하도록 맡겨두고 있으나 명예퇴직대상자의 특별승진임용 여부에 관해서는 해당 공무원 본인이 신청서를 제출하거나 소명자료 등을 제출하도록 규정하고 있지 않다. 즉, 명예퇴직대상자의 특별승진임용에 관한 소속기관장의 추천이나 임용권자의 심사․결정은 해당 공무원 본인의 특별한 의사표시나 신청 없이도 ‘직권으로’ 이루어져야 할 사항이다. 이 사건 행정심판 재결에서 그리고 피고가 이사건 소송에서 원용하고 있는 거부처분의 신청권 법리는 어떤 신청행위가 있고 행정청이 그에 대한 거부행위를 한 경우를 전제로 하는 것이어서, 이 사건에 원용하기에는 적절하지 않다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2015두47492 판결 참조).
다. 본안에 관한 판단
1) 상훈법에 의하면, 대한민국에 공로가 뚜렷한 사람에게 수여하는 서훈에는 훈장과포장이 있고, 훈장이 포장보다 격이 높으며(제2조, 제19조), 그중 근정훈장은 공무원으로서 그 직무에 부지런히 힘써 공적이 뚜렷한 사람에게 수여한다(제14조). 원고는 재직중 아무런 징계를 받은 전력이 없고 장관 표창을 포함하여 3차례 포상을 받은 경력이있으며, 퇴직 후 대통령으로부터 ‘옥조 근정훈장’을 수여받은 점을 고려하면, 명예퇴직신청 당시에 소속기관장이 공적조서 등을 첨부하여 추천만 하였더라면 임용권자인 피고가 원고를 명예퇴직대상자로 결정함과 동시에 특별승진대상자로 결정하였을 개연성이 매우높다고 보인다.
2) 피고는, 명예퇴직신청 당시의 소속기관이었던 서울○○보호관찰소의 인사담당자로서는 원고가 특별승진임용을 희망하는 의사표시를 특별히 하지 않았기 때문에 법무부본부에 원고에 관한 특별승진제한여부확인서, 공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 제출하지 않았던 것이고, 소속기관에서 원고에 대한 특별승진임용 추천을 하지 않았기 때문에 법무부 본부로서는 원고에 관한 특별승진임용 여부를 심사하지 않았던 것이며, 이러한 업무처리가 적법하다고 주장한다. 그러나 앞서 나. 4)항에서 살펴본 바와 같이, 명예퇴직대상자의 특별승진임용에 관한 소속기관장의 추천이나 임용권자의 심사․결정은 해당 공무원 본인의 특별한 의사표시나 신청 없이도 ‘직권으로’ 이루어져야 할 사항이다. 당시 서울○○보호관찰소 인사담당자가 법무부 본부에 원고의 명예퇴직신청서 등을 제출하면서 원고에 관한 특별승진제한여부확인서, 공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 제출하지 않았던 것은 명예퇴직대상자의 특별승진임용 제도의 취지를 오해하고 관련 규정을 숙지하지 못한 결과일 뿐이다.
3) 독임제 행정청의 경우 소속 공무원은 내부적으로 기관장을 보좌하는 지위에 있을뿐이며 대외적․규범적으로는 기관장의 명의와 책임으로 업무처리가 이루어지는 것이다. 서울○○보호관찰소 인사담당자의 업무처리는 대외적․규범적으로 기관장인 서울○○보호관찰소장에게 귀속된다. 따라서 2023. 11.경 서울○○보호관찰소 인사담당자가법무부 본부에 원고에 관한 특별승진제한여부확인서, 공적조서, 특별승진대상자 추천명단 등을 제출하지 않음으로써 서울○○보호관찰소장이 원고를 명예퇴직 특별승진대상자 추천에서 제외한 조치는 위법하며, 그 결과 피고가 원고의 특별승진임용 여부에 관하여 아무런 심사 없이 2023. 12. 31.자 명예퇴직 특별승진대상자 결정을 하면서 원고를 제외한 이 사건 처분도 위법하다. 피고는 이제라도 원고의 재직 중 공적을 심사하여 특별승진임용 여부를 결정할 의무가 있다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지]
관계 법령과 규정
◈ 국가공무원법
제40조의4(우수 공무원 등의 특별승진) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제40조
및 제40조의2에도 불구하고 특별승진임용하거나 일반 승진시험에 우선 응시하게 할 수 있다.
4. 재직 중 공적이 특히 뚜렷한 자가 제74조의2에 따라 명예퇴직 할 때
② 특별승진의 요건, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령등으로 정한다.
제74조의2(명예퇴직 등) ① 공무원으로 20년 이상 근속(勤續)한 자가 정년 전에 스스로 퇴직
(임기제공무원이 아닌 경력직공무원이 임기제공무원으로 임용되어 퇴직하는 경우로서 대통령
령으로 정하는 경우를 포함한다)하면 예산의 범위에서 명예퇴직 수당을 지급할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 명예퇴직 수당과 제2항에 따른 수당의 지급대상범위ㆍ지급액ㆍ지급절차와 제
3항 및 제4항에 따른 명예퇴직 수당의 환수액ㆍ환수절차 등에 필요한 사항은 대통령령등으로
정한다.
◈ 공무원임용령
제32조(승진임용의 제한) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 승진임용
될 수 없다.
1. 징계처분 요구 또는 징계의결 요구, 징계처분, 직위해제, 휴직(질병휴직 중 ｢공무원 재해
보상법｣에 따른 공무상 질병 또는 부상으로 인한 휴직자를 제35조의2제1항제4호 또는 제
5호에 따라 특별승진임용하는 경우는 제외한다) 또는 시보임용 기간 중에 있는 경우
2. 징계처분의 집행이 끝난 날부터 다음 각 목의 기간[법 제78조의2제1항 각 호의 어느 하
나에 해당하는 사유로 인한 징계처분과 소극행정, 음주운전(음주측정에 응하지 않은 경우
를 포함한다), 성폭력, 성희롱 및 성매매에 따른 징계처분의 경우에는 각각 6개월을 더한
기간]이 지나지 않은 경우
가. 강등ㆍ정직: 18개월
나. 감봉: 12개월
다. 견책: 6개월
제35조의2(특별승진임용) ① 법 제40조의4에 따라 특별승진임용(일반승진시험에의 우선 응시
를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하려는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무
원 중에서 승진임용하여야 한다.
4. 법 제40조의4제1항제4호에 따른 경우: 명예퇴직하는 사람으로서 재직 중 특별한 공적이
있다고 인정되는 3급 이하 공무원
② 제1항에 따라 특별승진임용할 때에는 해당 공무원이 제32조에 따른 승진임용의 제한을 받
지 않는 사람으로서 다음 각 호의 구분에 따른 요건을 갖추어야 한다.
2. 제1항제4호의 경우: 재직기간 중 중징계 처분 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는
사유로 경징계 처분을 받은 사실이 없으며, 명예퇴직일 전날까지 해당 계급에서 1년 이
상 재직한 공무원일 것
가. ｢국가공무원법｣ 제78조의2제1항 각 호의 징계 사유
나. ｢성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법｣ 제2조에 따른 성폭력범죄
다. ｢성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률｣ 제2조제1항제1호에 따른 성매매
라. ｢양성평등기본법｣ 제3조제2호에 따른 성희롱
마. ｢도로교통법｣ 제44조제1항에 따른 음주운전 또는 같은 조 제2항에 따른 음주측정에
대한 불응
③ 제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따라 특별승진임용을 할 때에는 5급 및 7급 이하 공
무원(우정직공무원의 경우에는 우정4급 이하 공무원을 말한다)에 대해서는 승진후보자 명부의
순위에도 불구하고 승진 심사를 거쳐 바로 상위 직급으로 승진임용할 수 있으며, 6급(우정직공
무원의 경우에는 우정3급을 말한다) 공무원에 대해서는 승진후보자 명부의 순위에도 불구하고
승진 심사를 하거나 ｢공무원임용시험령｣에서 정하는 바에 따라 일반승진시험에 우선 응시하게
할 수 있다.
④ 제1항제4호 및 제5호에 따라 특별승진임용을 할 때에는 제33조ㆍ제34조ㆍ제34조의3 및 제
35조에도 불구하고 승진임용할 수 있다. 이 경우 고위공무원단 직위로 특별승진임용할 때에는
｢고위공무원단 인사규정｣ 제16조에도 불구하고 승진임용할 수 있다.
⑥ 제1항제4호에 따라 특별승진임용할 때에는 특별한 공적이 있는지에 대해 제34조의3에 따
른 보통승진심사위원회의 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 심사의 방법 및 절차 등에 관한 사항
은 인사혁신처장이 정한다.
⑦ 제1항제4호에 따라 특별승진임용된 사람이 법 제74조의2제3항제1호ㆍ제1호의2 또는 제1호
의3에 해당하여 명예퇴직수당을 환수하는 경우에는 특별승진임용을 취소해야 한다. 이 경우
특별승진임용이 취소된 사람은 그 특별승진임용 전의 직급으로 퇴직한 것으로 본다.
◈ 공무원 임용규칙(인사혁신처 예규)
제18조(특별 승진임용을 위한 세부지침) ④ 임용권자 또는 임용제청권자는 임용령 제35조의2
제6항에 따라 공적을 심사할 때에는 임용령 제34조의3에 따른 보통승진심사위원회를 구성하여
대상자의 재직기간중 업무공적, 기여도 등을 심사하여야 한다.
◈ 국가공무원 명예퇴직수당 등 지급규정(대통령령)
제6조(명예퇴직수당의 지급신청) ① 명예퇴직수당을 지급받으려는 사람은 제5조제1항에 따른
신청기간 내에 별지 제1호서식의 명예퇴직수당 지급신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여
소속기관의 장을 거쳐 소속 중앙행정기관의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 소속기관의 장
이 그 신청기간 내에 신청서를 받은 때에는 소속 중앙행정기관의 장이 받은 것으로 본다.
1. 인사기록카드 사본 1부. 다만, 전자적 시스템을 통하여 확인할 수 있는 경우에는 그 제출
을 생략할 수 있다.
2. 명예퇴직원(별지 제2호서식) 1부. 제3항에 따라 신청하는 경우에는 그 제출을 생략할 수
있다.
3. 경력증명서(제7조의2제1항에 따라 지급신청하는 경우만 해당한다)
제7조(명예퇴직수당의 지급결정) ① 중앙행정기관의 장은 제6조에 따라 명예퇴직수당 지급신
청서를 받으면 신청기간(제6조제2항 및 제3항에 따라 명예퇴직수당 지급을 신청한 경우에는
신청일을 말한다. 이하 이 장에서 같다) 종료 후 10일 이내에 예산 등을 고려하여 명예퇴직수
당 지급대상자를 결정하여야 한다. 신청인이 명예퇴직수당 지급신청서를 제출한 후에 사망한
경우에도 또한 같다.
◈ 상훈법
제2조(서훈의 원칙) 대한민국 훈장(勳章) 및 포장(褒章)은 대한민국 국민이나 우방국 국민으로
서 대한민국에 뚜렷한 공적(功績)을 세운 사람에게 수여한다.
제5조(서훈의 추천) ① 서훈의 추천은 중앙행정기관의 장(대통령 직속기관 및 국무총리 직속기
관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원
회사무총장이 한다.
② 제1항에 규정된 추천권자(이하 “서훈 추천권자”라 한다)의 소관에 속하지 아니하는 서훈의
추천은 행정안전부장관이 한다.
③ 서훈의 추천은 대통령령으로 정하는 바에 따라 공적심사를 거쳐야 한다.
제14조(근정훈장) 근정훈장은 공무원(군인ㆍ군무원은 제외한다. 이하 같다), 사립학교 교원(｢평
생교육법｣ 제31조제3항에 따라 국ㆍ공립학교의 교원에 관한 규정이 준용되는 학력인정 평생교
육시설의 교원을 포함한다. 이하 같다) 또는 ｢별정우체국법｣ 제2조에 따른 별정우체국 직원으
로서 그 직무에 부지런히 힘써 공적이 뚜렷한 사람에게 수여하며, 이를 5등급으로 한다.
제19조(포장의 종류) 포장은 훈장에 다음가는 훈격(勳格)으로서 그 종류는 다음 각 호와 같다.
[끝]
<서울행정법원>