원고가 업무정지처분을 받은 다른 의료기관과 ‘양수도계약’을 체결하고 그 의료기관의 일부인 건물 2층을 인도받고 인력을 일부 흡수채용하여 일시적으로 의료기관을 개설ㆍ운영하였더라도,
양수도계약의 체결ㆍ해제 경위 및 양수한 시설ㆍ인력의 범위 등에 비추어 원고가 해당 의료기관의 영업 일부를 포괄적으로 양수하였다고 인정하기 어렵다는 이유로, 원고가 업무정지 의료기관의 포괄양수인에 해당한다는 전제에서 내려진 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과처분이 위법하다고 판단
서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2025구합50695, 52999(병합) 과징금처분 취소
원 고 A
피 고 보건복지부장관
변 론 종 결 2025. 7. 17.
판 결 선 고 2025. 8. 14.
주 문
1. 피고가 원고에 대하여 2024. 10. 18. 한 의료급여법 과징금 5,360,732,500원 부과처분, 2025. 1. 10. 한 국민건강보험법 과징금 966,946,300원 부과처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 사회복지법인 B에 대한 ‘J병원’ 업무정지처분
1) 사회복지법인 B[이하 ‘㈔B’라 한다]는 소유자 C로부터 제주시에 있는 지하 *층, 지상 *층 규모의 ‘D빌딩’ 중 지하 *층 전부, 지상 *층의 절반, 지상 *층 전부를 임차하여 ‘J병원’을 개설․운영하였다(당초 상호는 ‘K병원’이었다가 2019. 2. 12. 현재의 상호로 변경하였는데, 상호 변경 전․후를 불문하고 ‘J병원’이라 한다).
2) 피고는 2014. 9.경 현지조사를 실시하여 J병원에서 2011. 8.부터 2014. 7.까지 사이에 의료급여비용 합계 86,042,190원과 요양급여비용 합계 97,075,010원을 부정수급하였다고 판단하고, ㈔B에게 2017. 9. 21. J병원 의료급여기관 업무정지 50일 처분, 2017. 10. 12. J병원 요양기관 업무정지 40일 처분을 하였다. ㈔B가 취소소송을 제기하였으나, 결국 ㈔B의 청구를 모두 기각하는 판결이 선고․확정되었고(대법원 2020. 5.14.자 2020두***** 판결), 법원의 집행정지결정으로 인해 40일의 요양기관 업무정지처분은 ① 2019. 6. 2.부터 2019. 7. 11.까지 집행되었고, 50일의 의료급여기관 업무정지처분은 두 부분(② 2019. 7. 1.부터 2019. 7. 11.까지 11일, ③ 2020. 3. 19.부터 2020.4. 26.까지 39일)으로 나누어 집행되었다.
3) 한편, 피고는 2007. 6.경 현지조사를 실시하여 J병원에서 2005. 9.부터 2007. 4.까지 사이에 의료급여비용 합계 753,106,020원을 부정수급하였다고 판단하고, 2008. 7.9. ㈔B에게 J병원 의료급여기관 업무정지 215일 처분을 하였다. ㈔B가 취소소송을 제기하였고, 부정수급액 산정에 일부 잘못이 있다는 이유로 업무정지처분을 취소하는 판결이 선고․확정되었다(대법원 2015. 9. 24.자 2015두**** 판결). 피고는 취소판결의 취지에 따라 의료급여비용 부정수급액을 합계 738,549,360원으로 다시 산정한 다음,2019. 1. 3. ㈔B에게 J병원 의료급여기관 업무정지 212일 처분을 하였다. 이에 대해서 는 ㈔B가 불복하지 않아 ④ 2019. 8. 20.부터 2020. 3. 18.까지 업무정지기간이 집행되었다(이하 ①~④를 통틀어 ‘J병원의 업무정지기간’이라 한다).
나. 원고의 ‘E요양병원’ 개설․운영
1) 원고는 의사로서 ㈔B에 고용되어 2016. 10. 7.부터 2019. 2. 12.까지 J병원에서 근무하였는데, ㈔B(대표자 F)로부터 ‘J병원은 다른 장소로 이전할 테니 원고가 J병원의기존 영업 일체를 양수하여 새로운 상호로 요양병원을 직접 개설․운영하라’는 제안을 받고, 2018. 12. 1. ㈔B와 J병원의 영업 일체를 대금 6억원에 양수하기로 계약하였다(이하 ‘이 사건 양수도계약’이라 한다). 이 계약에 따르면, 원고가 2018. 12. 30.까지 계약금 2억3,500만원을 지급하고, ㈔B는 J병원 중 D빌딩 지상 *층 절반 부분의 영업시설을 우선 원고에게 인도하여 원고가 별도 요양병원 개설허가를 받을 수 있도록 하며,2019. 6. 30.까지 J병원을 새로운 사업장으로 이전하고 나머지 영업시설을 원고에게 인도하며, 원고는 J병원의 사업장 이전 및 나머지 영업시설 인도 직후 ㈔B에게 잔금 3억 6,500만원을 지급하기로 했다.
2) 원고는 이 사건 양수도계약에 따라 2018. 12.경 ㈔B에게 계약금 중 1억8,500만원을 지급하고서, 2019. 1.경 ㈔B로부터 J병원 중 D빌딩 지상 *층 절반 부분의 영업시설(병실, 방사선실, 인공신장실 포함)을 인도받고 J병원의 기존 인력 중 우선 소속 변경을 희망하는 대략 절반에 해당하는 인력의 고용을 승계하였고, 건물소유자 C와 D빌딩지상 *층 전부에 관하여 새로운 임대차계약을 체결한 다음(종전에는 D빌딩 지상 *층의절반 정도는 J병원 용도로 사용되었고 나머지 절반 정도는 학원 용도로 사용되었는데, 원고가 학원 용도 부분까지 전부 임차하였다), 2019. 2. 14. 제주시장으로부터 별도로 요양병원(14병실, 63병상) 신규 개설허가를 받고서 그날부터 기존에 J병원의 *층 병실에 입원하였거나 신장투석이 필요한 입원환자들을 중심으로 입원환자들을 인계받아 D빌딩 지상 *층에서 ‘E요양병원’을 개설․운영하였다(그 후 2020. 1. 16. 상호를 ‘I요양병원’으로 변경하였으나, 상호 변경 전․후를 불문하고 ‘E요양병원’이라 한다).
3) 한편, ㈔B는 2019. 2. 12. 제주시장으로부터 J병원의 시설에서 D빌딩 지상 *층 부분을 제외하여 그 시설 규모를 변경 전 15실, 118병상에서 변경 후 10실 72병상 규모로 축소하는 내용의 요양병원 개설변경허가를 받은 후, D빌딩 지하 *층, 지상 *층에서계속 J병원을 운영하였고, J병원 입원환자 중 투석치료가 필요한 경우에는 지상 *층에위치한 E요양병원으로 보내 원외 투석치료를 받도록 하였으며, J병원의 업무정지기간중에는 D빌딩 지하 *층, 지상 *층으로 국한된 J병원의 운영을 중단하고 의료․요양급여비용을 청구하지 않았다.
4) 2019년 중반 무렵에 ㈔B의 대표자 F가 사기사건으로 구속되면서 이 사건 양수도계약에 따른 ‘2019. 6. 30.까지 J병원의 사업장 이전 및 D빌딩 지하 *층, 지상 *층의영업시설 이전’ 약정을 이행하지 못하게 되자, 원고는 2020. 1. 7. ㈔B에게 이 사건 양수도계약의 이행을 최고하면서 2020. 1. 22.까지 이행하지 않으면 별도의 통지 없이 계약이 해제된다는 내용증명우편을 발송하였고, 2020. 1. 8. 이를 수령한 ㈔B도 계약을유지할 의사가 없음을 밝혔다.
5) 원고는 E요양병원의 적자 누적으로 건물임대료를 장기간 연체하여 임대인이 원고의 국민건강보험공단에 대한 요양급여비용, 의료급여비용 청구권의 가압류를 신청하는상황이 되자, 그 임대차관계를 청산하고 2020. 12. 11. E요양병원을 제주시 (비실명화로 생략)로 이전하였다가, 2024. 1. 19.경 H에게 그 영업을 양도하고 요양병원 개설자변경허가절차를 마쳤다. 그 후 원고는 2024. 2. 2. 제주시 (비실명화로 생략)에서 ‘G의원’을 별도로 개설․운영하고 있다.
6) 원고의 E요양병원이 2020. 12. 11. D빌딩 지상 *층에서 다른 곳으로 이전하자, ㈔B는 그 무렵 건물소유자로부터 D빌딩 지상 *층을 다시 임차한 후 2020. 12. 31. 제주시장으로부터 J병원의 시설에 D빌딩 지상 *층 부분을 추가하여 그 시설 규모를 변경전 10실, 72병상에서 변경 후 22실 120병상 규모로 확장하는 내용의 요양병원 개설변경허가를 받았다.
7) 원고는 2021. 1. 25. ㈔B 등을 상대로 채무불이행에 따른 계약해제를 주장하면서 원상회복으로서 계약금 반환 등을 청구하는 민사소송을 제기하였다. 1심 법원은, 쌍방채무의 이행기가 모두 도래하였으나 동시이행관계에 있으므로 ㈔B의 채무불이행을 이유로 한 원고의 계약해제 통지는 유효하지 않으나 이에 대하여 ㈔B도 계약을 유지할의사가 없다고 밝혔으므로 묵시적인 의사합치에 따라 이 사건 양수도계약이 2020. 1.8. 합의해제되었다고 판단하여, 원고의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하였고(제주지방법원 2024. 10. 31. 선고 2025구합***** 판결), ㈔B가 항소하여 항소심 계속 중이다(이하 ‘관련 민사소송’이라 한다).
다. 원고에 대한 E요양병원 업무정지처분을 갈음한 과징금 부과처분
1) 피고는 2020. 11.경 E요양병원에 대한 현지조사를 실시하여, 원고가 제주요양복지병원의 업무정지기간에 J병원의 일부였던 D빌딩 지상 *층에서 E요양병원을 개설․운영함으로써 ‘업무정지처분이 확정된 의료급여기관 및 요양기관을 양수한 자’가 그 업무정지기간에 불법적으로 의료급여기관 및 요양기관을 운영한 경우에 해당한다는 이유로, J병원의 의료급여기관 업무정지기간(②~④)에 원고의 E요양병원에서 청구하여 지급받은 의료급여비용 합계 1,072,146,500원 및 J병원의 요양기관 업무정지기간(①)에 원고의 E요양병원에서 청구하여 지급받은 요양급여비용 합계 193,389,260원이 모두 부정수급액에 해당한다고 판단하였다(이하 ‘이 사건 처분사유’라 한다).
2) 원고가 2024. 1. 19.경 E요양병원의 영업을 양도하고 2024. 2. 2. 다른 장소에서 G의원을 별도로 개설․운영하자, 피고는 ‘원고가 사실상 E요양병원을 폐업하여 E요양병원에 대한 업무정지처분을 하는 것이 실효성이 없게 되었다’고 판단하여 국민건강보험법 제99조 제1항 및 의료급여법 제29조 제1항의 위임에 따른 ｢업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준｣(보건복지부 고시) 제2조 제2호 다.목에 따라 원고에 대하여 E요양병원 업무정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분을 하기로 결정하고, 2024. 10. 18.의료급여법상 의료급여기관 업무정지 1년 처분을 갈음하는 과징금 5,360,732,500원(의료급여비용 부정수급액의 5배) 부과처분, 2025. 1. 10. 국민건강보험법상 요양기관 업무정지 323일 처분을 갈음하는 과징금 966,946,300원(요양급여비용 부정수급액의 5배)부과처분을 하였다(이하 두 과징금 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 갑 제1~16호증, 을 제1~18호증, 변론 전체의 취지
- 이하 자세한 내용은 아래 판결문 참고 바랍니다. -
<서울행정법원>