서 울 행 정 법 원
제 6 부
판 결
사 건 2024구합68293 제재조치처분 취소
원 고 주식회사 A
피 고 방송통신위원회
변 론 종 결 2025. 5. 23.
판 결 선 고 2025. 8. 22.
주 문
1. 피고가 2024. 3. 5. 원고에게 한 제재조치명령 처분(선거방송심의 제2024-4호)을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 방송법에 따른 지상파방송사업자이고, 피고는 방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하여 ｢방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률｣(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제3조 제1항에 따라 설치된 합의제 행정기관으로 방송법 제100조가 정한 제재조치명령의 처분권자이다.
나. 방송통신심의위원회(이하 ‘방심위’라 한다)는 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고 내부의 독립적인 사무수행기관으로, 2023. 12. 11.부터 2024. 5. 10.까지 제22대 국회의원 선거(2024. 4. 10. 실시)와 관련한 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 공직선거법 제8조의2에 따라 선거방송심의위원회(이하 ‘선방위’라 한다)를 설치·운영하였다.
다. 원고는 2024. 1. 5. 18:05~20:00 “B”라는 생방송 라디오 프로그램을 방송(이하 위 2024. 1. 5. 자 방송을 ‘이 사건 방송’이라 한다)하였는데, 이 사건 방송 중 진행자인 C내지 출연자들이 아래와 같은 발언(아래 각 발언을 순번별로 ‘이 사건 제1 발언’과 같이 지칭한다)을 하였다.
① <D> 코너에서 F(G대학교 교수)는 북한의 서해 포격 도발에 관해 ‘NLL을 넘지 않은 북측해상에 발사한 것에 대해서 반응한 것은 개인적으로 보면 과민반응하고 호들갑을 떤 것’, ‘1월 달에 그 완충구역에서 우리가 훈련을 먼저 했다’, ‘지난 1월 3일 날에 발사했던 어떤 한미 연합훈련이나 이런 것에 대해 북한이 대응한 것일 수도 있다고 해석할 수 있는 부분이다’라는 등의 발언을 함
② <D> 코너에서 H(작가)는 김건희 여사의 T 주가조작 관여 의혹에 관해 ‘이 재판에서 제외가 된 것은 주요 사건 관련자 중에서 김건희 여사가 거의 유일하다’고 발언함
③ <I> 코너에서 C는 김건희 특검법에 관해 ‘T 사건에서 김건희 여사만 빠지고 다 기소되었다’고, J(변호사)은 ‘오로지 그 관련자들 중에서 김건희 여사만 빠져 있기 때문에 김건희 특검법이 된 것’이라고 각 발언함
④ <E> 코너에서 K 한국전력공사 사장이 신년사에서 L과 M, 이탈리아 ENEL 등의 혁신 사례를 언급한 발언에 관해 C가 한국전력공사 측에서 민영화 논란을 부인한 것을 언급하며 위 기업들이 모두 민영화된 회사들이며 ENEL의 전력 민영화 이후 이탈리아의 전기요금이 폭등했다는 취지의 발언을 하다가, ‘이제는 한전 사장까지 나서서 문해력 테스트하나’, ‘비판의 논거들을 논파할 근거도, 자신도 없는 자들의 꿍꿍이속을 국민들이 정말 모를 거라 생각하나, 턱도 없는 소리’라고 발언함
⑤ <N> 코너에서 O(기자)는 제22대 국회의원 선거 관련 여론조사 결과 등에 대해 언급하다가 ‘U에서도 같은 방식으로 물어봤는데 정권 심판론이 52%, 야당 심판론 48%나와서 정권 심판론이 조금 더 높기는 하다’고 발언함
라. 선방위는 2024. 2. 15. 이 사건 제1~4 발언은 ‘사회적 쟁점이 되는 사안에 대해 균형 있는 의견을 반영하지 못하였고 진행에 있어서도 형평성·균형성·공정성을 유지하지 못함’으로써 ｢방송심의에 관한 규정｣(이하 ‘방송심의규정’이라 한다) 제9조 제2항 및 제13조 제1항을, 이 사건 제5 발언은 ‘여론조사 결과가 오차범위 내에 있음에도 이를 사전에 밝히지 않고 우열을 묘사함’으로써 ｢선거방송심의에 관한 특별규정｣(이하 ‘선거방송심의규정’이라 한다) 제18조 제6항을 각 위반하였다며 원고에 대하여 공직선거법 제8조의2 제5항, 방송법 제100조 제1항에 따라 ‘이 사건 방송의 관계자에 대한 징계’를의결하였고, 피고는 2024. 3. 5. 원고에게 선거방송심의 제2024-4호로 공직선거법 제8조의2 제5항, 방송법 제100조 제1항 제3호에 따라 원고에게 이 사건 방송의 관계자에 대한 징계를 명하는 제재조치명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 9, 11, 14호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 이 사건 제1~4 발언에 관한 처분사유 부존재 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장 요지
이 사건 방송 중 이 사건 제1~4 발언 부분은 선방위의 심의대상이 되는 선거방송에 해당하지 않고 방송심의규정은 선거방송의 심의 근거가 될 수도 없다. 이 사건 제1~4 발언은 공정성·형평성·균형성을 상실하지도 않았다.
2) 이 사건 방송 중 이 사건 제1~4 발언 부분이 ‘선거방송’에 해당하는지 여부
가) 관련 법리
(1) 헌법 제21조 제1항의 언론·출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송의 자유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐만 아니라 다양한 정보와 견해의 교환을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립·발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 실질적 보장에 기여한다는 특성을 함께 가진다. 이러한 방송의 자유를 보호하기 위해서는 국가권력이나 그 밖의 사회의 다양한 세력들로부터 방송편성의 자유와 독립이 보장되어야 한다. 그러나 방송이 여론형성에 미치는 영향력이 크고, 이에 따라 사실을 왜곡하거나 특정 입장에 편파적인 방송이 초래하는 부정적 파급효과의 위험성을 고려하면, 방송내용을 규제할 필요가 있음을 부정할 수는 없다. 다만, 다양한 견해가 사상의 자유시장에서 경쟁할 때 비로소 올바른 여론이 형성될 수 있고, 사회는 자율적인 규제와 정화작용을 통하여 국가의 발전과 공공복리에 기여할 수 있으므로, 국가는 방송내용에대한 개입을 최대한 자제함으로써 방송의 본질적 역할이 부당하게 위축되는 일이 없도록 하여야 한다(대법원 2023. 7. 13. 선고 2016두34257 판결 참조).
(2) 이와 같은 정치적 표현의 자유와 방송의 자유의 헌법상 지위와 성격, 선거의공정성과의 관계 등에 비추어 볼 때, 입법자는 선거의 공정성을 보장하기 위해서 부득이하게 선거 국면에서의 정치적 표현의 자유를 제한하더라도, 입법목적 달성과의 관련성이 구체적이고 명백한 범위 내에서 가장 최소한의 제한에 그치는 수단을 선택하지 않으면 안 된다. 정치적 표현에 대하여는 ‘자유를 원칙으로, 금지를 예외로’ 하여야 하고, ‘금지를 원칙으로, 허용을 예외로’ 해서는 안 된다는 점은 자명하다(헌법재판소 2024. 6. 27. 선고 2023헌바78 결정 참조).
(3) 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013.12. 12. 선고 2011두3388 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 참조).
나) 선거방송심의위원회의 심의대상인 공직선거법 제8조의2 ‘선거방송’의 의미 앞서 본 법리에다가 공직선거법 및 방송법의 규정과 문언 등을 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 공직선거법 제8조의2에서 규정하고 있는 ‘선거방송’이란 선거방송심의규정 제1조에서 정하고 있는 바와 같이 ① 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송, 즉 ‘정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여보도·논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송·보도하는 경우’와 ② 기타 선거에 관련된내용이 포함된 프로그램의 방송을 의미한다. 이때 위 ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송’이란 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송은 아니라고 하더라도 공직선거법이 적용되는 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는프로그램을 방송하는 경우로 한정함이 타당하고, 이에 따라 선방위는 위 ①, ②의 ‘선거방송’에 대해서만 선거방송심의규정을 근거로 심의할 수 있다고 봄이 상당하다.
(1) 공직선거법 제8조의2 제1항은 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고의 내부 독립적 사무수행 기관인 방심위로 하여금 ‘선거방송’의 공정성을 유지하기 위하여 일정기간 동안 선방위를 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 선방위가 ‘선거방송’의 공정 여부에 대하여 조사할 권한과 의무를 가짐과 동시에 조사 결과 ‘선거방송’의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 방송법 제100조 제1항 각호에따른 제재조치 등을 정하여 이를 피고에게 통보하도록 규정하고 있으며, 이 경우 피고는 불공정한 ‘선거방송’을 한 방송사에 대하여 통보받은 제재조치 등을 지체 없이 명하여야 한다. 이와 관련하여 방송법 제100조 제1항은 제재조치의 종류로 해당 방송프로그램의 정정·수정 또는 중지, 방송편성책임자·해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고를 규정하고 있다.
공직선거법 및 방송법에서 규정하고 있는 ‘선거방송’에 대한 심의제도는 민주주의 사회에서 국민의 자유로운 의사형성을 가능하게 하는 방송의 역할을 실질적으로 보장하면서도, 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정하게 행하여지도록 하고 선거와 관련된 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전을 도모하기 위해 필요한 제도이다. 그러나 위와 같은 심의제도는 방송사업자 등의 표현의 자유를 위축시켜 스스로 표현행위를 자제하게 만드는 부작용을 초래하고, 나아가 건강하고 올바른 여론 형성을 저해함으로써 민주주의의 존립·발전에 중대한 장애를 가져올 수도 있다.
따라서 ‘선거방송’에 대한 심의를 규정하고 있는 공직선거법 등 관련 규정의 해석과 적용은 헌법 제21조 제1항이 보장하는 언론의 자유에 미치는 영향을 고려하여 신중하게이루어져야 한다.
(2) 선방위의 ‘선거방송’에 대한 심의에 따라 공직선거법 제8조의2 및 방송법 제100조 제1항에 근거하여 방송사업자 등에 대해 이루어지는 제재조치는 그 내용 자체로 처분 상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 침익적 행정행위에 해당한다.
특히 공직선거법 제256조 제2항 제1호에 의하면 방송사업자 등이 위와 같은 제재조치 등을 통보받고 지체 없이 이를 이행하지 않을 경우 2년 이하의 징역 또는 1,500만 원이하의 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 된다는 점을 고려하여 보면, 수범자로 하여금 법규범 해석에 대한 예측가능성을 보장함과 동시에 행정기관의 자의적인 법 해석이나 집행을 배제하기 위하여는 ‘선거방송’ 심의의 주체, 대상, 기준 등에 관한 공직선거법 등 관계 규정은 명확하고도 엄격하게 해석되어야 한다.
(3) 공직선거법은 선방위의 심의 대상이 되는 ‘선거방송’의 정의에 관하여 규정하고 있지 않다. 그런데 공직선거법 제8조의2 제1항, 제7항은 일정 기간 동안 선방위를 설치·운영하여 ‘선거방송’의 공정 여부를 조사하도록 규정하면서, 선방위의 구성과 운영 등에 관한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정하도록 규정하고 있고, 위 법률의 위임을 받아 방심위는 선거방송심의규정을 제정하였다. 이와 같이 선거방송심의규정은방심위가 법률의 위임에 따라 ‘선거방송’을 심의하기 위하여 방송통신심의위원회규칙으로 제정한 것인데, 선거방송심의규정 제1조는 선방위의 심의 대상인 ‘선거방송’을 ①공직선거법이 정한 선거방송과 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송으로 정하였다. 여기서 ① ‘공직선거법이 정한 선거방송’이란, 공직선거법이 ‘선거방송’을 구체적으로 정의하고 있지는 않으나 제8조에서 ‘언론기관의 공정보도의무’라는 표제하에 ‘정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도·논평을 하는 경우’및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송·보도하는 경우’를 들고 있으므로1), 이러한 ‘정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도·논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송·보도하는 경우’를 의미한다고 볼 수 있고, ② ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송’이 무엇을 의미하는지는 구체적으로 정하지 않고 있지 않으나, 위 규정의 문언적 의미에다가 앞서 본 바와 같은 엄격한 해석을 통한 합헌적 해석의 필요성 등에 비추어 볼 때 ‘공직선거법 제8조가 정하는 선거방송은 아니더라도 공직선거법이 적용되는 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램을 방송하는 경우’로
한정하여 해석함이 타당하다.
(4) 만약 피고 주장과 같이 ‘선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램’에 선방위가 설치·운영되는 기간 중 특정 정당이나 정치인 또는 각종 정치 현안에 대해 언급함으로써여론 형성에 영향을 미칠 수 있는 내용의 프로그램이 전부 포함된다고 해석한다면, 공직선거법이 정한 기간 동안 한시적으로 설치·운영되는 선방위의 심의 대상과 상시 설치·운영되는 방심위의 심의 대상 사이의 구분이 모호해지고, 어떤 방송이 심의 또는 제재대상이 되는 선거방송인지 알 수 없게 되어 법적 안정성을 확보할 수 없으며, 심의기준 및 적용규정의 차이에 대한 방송사업자의 법규범 해석의 예측가능성을 박탈할 가능성이 있어 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축적 효과를 초래하게 된다.
다) 구체적 판단
앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 이 사건 방송 중 이 사건 제1~4 발언 부분은 선거방송이 아니라고 봄이 타당하므로, 이 사건 제1~4 발언에 관한 처분사유는 심의대상이 아닌 사항에 대한 선방위의 통보에 근거한 것이므로 위법하다.
(1) 이 사건 제1 발언은 북한의 서해 포격 도발과 이에 대한 국방부의 대응 해상사격 훈련에 관한 대담 중 F(G대학교 교수)가 자신의 의견을 개진하는 내용에 불과하다. 이 사건 제1 발언 부분이 공직선거법 제8조의 선거방송에 해당하지 않음은 분명하고, 남북분단의 현실 아래 북한의 군사도발과 그에 대한 정부의 대응은 선거를 떠나 국민적 관심의 대상이 될 수밖에 없으므로 북한의 군사도발에 대한 정부의 대응에 관해 비판적인 취지의 발언을 하였다는 사정만으로 그 방송이 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하였다고 볼 수는 없다.
(2) 이 사건 제2, 3 발언은 영부인이었던 김건희의 T 주가조작 사건 의혹 등에 관한 특별검사 임명 등에 관한 이른바 김건희 특검법과 이에 대한 대통령실 입장에 관하여 C와 출연자들이 대담을 진행하는 과정에서 나온 발언이다. 그 각 발언 부분은 원칙적으로 폭넓은 비판·논평이 허용되는 대통령이나 그 배우자의 활동 등 공적 인물 내지공적 존재의 정치적 활동, 청렴성 내지 도덕성 등 공적 관심 사안에 관한 것으로 보일뿐, 공직선거법 제8조가 정한 선거방송에 해당하지 않고 대통령 일가에 대한 비판이 선거에 영향을 미칠 수 있다는 사정만으로 이 사건 방송 중 위 각 발언 부분이 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하였다고 보기도 어렵다.
(3) 이 사건 제4 발언이 있었던 <E> 코너는 진행자인 C가 정치 및 사회 현안에 대한 자신의 정치적인 견해나 신념을 직·간접적으로 표현하는 코너이다. 이 사건 제4 발언도 진행자인 C가 한국전력공사 사장의 신년사와 한국전력공사의 민영화, 이에 대한 정부의 해명 등 사회적 이슈에 대해 자신의 주관적인 의견을 개진한 것에 불과하다. 이 사건제4 발언 부분이 공직선거법 제8조의 선거방송에 해당하지 않음은 분명하다. 위 발언의내용이 종전 대통령선거에 관여하였던 공기업 사장의 발언에 관한 것이라거나, 이에 관련한 정부의 해명 등을 포함하고 있다는 사정만으로 이 사건 제4 발언이 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하였다고 보기도 어렵다.
(4) 피고는 공직선거와 관련된 여론 형성에 미칠 수 있는 방송은 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 ‘기타사항’에 관한 방송으로서 공직선거법 제8조가 정하고 있는 선거방송에 해당하므로 이 사건 방송 중 이 사건 제1~4 발언 부분이 선거방송에 해당한다는 취지로도 주장한다. 그러나 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 ‘기타사항’은 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견에 준하는 사항이어야 하고, 앞서 언급한 바와 같이피고 주장과 같은 해석에 따르면 공직선거법이 정한 기간 동안 한시적으로 설치·운영되는 선방위의 심의 대상과 상시 설치·운영되는 방심위의 심의 대상 사이의 구분이 모호해지고, 어떤 방송이 심의 또는 제재대상이 되는 선거방송인지 알 수 없게 되어 법적안정성을 확보할 수 없게 되는 등의 문제가 발생하므로 피고 주장은 받아들일 수 없다.
나. 이 사건 제5 발언에 관한 처분사유 부존재 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장 요지
이 사건 제5 발언은 U 여론조사 결과의 우열 묘사를 한 것이 아니라 V 여론조사 결과와 차이가 나는 이유에 대해서 분석하는 내용이었으므로 선거방송심의규정 제18조 제6항의 취지에 어긋나지 않아 선거방송의 공정성을 해하지 않는다.
2) 판단
가) 선거방송심의규정 제18조 제1항은 ‘방송은 선거와 관련된 여론조사(이하 "여론조사"라 한다)의 결과를 보도할 경우, 그 조사의 공정성이나 정확성에 상당한 의심이있을 때에는 이를 방송하여서는 아니 된다’고, 제6항은 ‘방송은 여론조사결과가 오차범위 내에 있는 경우에는 이를 사전에 명확히 밝혀야 하며, 이를 밝히지 않고 서열화 또는 우열을 묘사하여 시청자를 오인하게 하여서는 아니 된다’고 각 규정하고 있다.
나) 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 따르면 아래의 각 사실을 인정할 수 있다.
① 이 사건 방송에서 진행자 C는 먼저 ‘총선(제22대 국회의원 선거를 말한다, 이하 같다)이 96일 남았다’며 ‘P Q(여론조사 업체로 보인다) 이사, O R 보도국 선거방송기획팀 기자를 모시고 각종 여론조사를 토대로 민심을 한번 들여다보자’며 발언하였다.
② 이에 P와 O는 이 사건 제5 발언이 있기 전 원고가 S에 의뢰하여 수행한 ‘대통령의 직무 수행에 대한 여론조사 결과(긍정, 부정)’, ‘총선의 성격에 대한 여론조사 결과(정부 지원, 정부 견제)’, ‘이른바 김건희 특검법에 대한 여론조사 결과(거부권 행사 동의, 부동의)’ 등의 내용을 언급하기도 하였다.
③ 이후 C는 ‘새해 들어서 지금까지 10개의 여론조사가 나왔다. 윤석열 대통령의 국정운영 지지도는 전반적으로 R에서도 35%가 나왔고, 30%대 중후반에 쭉 몰려 있는거 같다’고 발언하였고, O는 ‘13개 정도의 여론조사 결과 긍정평가가 32~42% 사이, 부정평가가 54~62% 사이를 왔다갔다 거린다’는 등의 발언을 하였다.
④ 그다음 C는 ‘현재까지 정부 견제론, 즉 정권 심판론이 우세한 것으로 보이죠?’라며 P의 의견을 물었고, P는 ‘심판론이 훨씬 더 우세하다’고 발언하였고, C는 O에게도 그 의견을 물었다. O는 ‘V에서 한 조사에는 정부여당 심판론과, 야당 심판론을 동시에 물어봤어요’라고 하면서 “V에서는 정부여당 심판해야 된다가 60%, 야당 심판해야 된다 45%로 여당 심판이 더 높죠. 그리고 U에서도 같은 방식으로 물어봤는데 정권 심판론이 52%, 야당 심판론 48% 나와서 정권 심판론이 조금 높기는 해요.”라며 이 사건 제5 발언을 하였다. 이어서 C는 ‘이렇게 물어봐도 여당 심판론이 더 높네요’라고, O는 ‘U는 여기에다가 재미있는 분석을 곁들였다. 여야를 동시에 심판해야 된다고 응답한 사람들을추려봤더니 전체의 22%인 거에요’라는 등의 발언을 하였다.
⑤ 이후 C는 ‘정권 심판론이 (야당 심판론보다) 앞서고 국정 지지율 긍정률과 부정률은 부정률이 (긍정률보다) 훨씬 앞서는데 왜 정당 지지율은 비슷하게 나오냐’며 P의의견을 물었고 P는 ‘오차범위 이내이기 때문에 두 양대 정당은 지금 대등하다’, C는 ‘오차범위 내에서 엎치락뒤치락 하고 있다’는 등의 발언을 하였다.
다) 위 인정사실로부터 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면 이 사건 제5 발언은 선거방송심의규정 제18조 제6항을 위반하였다고 봄이 타당하므로, 이 사건 제5 발언 관련 처분사유는 존재한다고 봄이 상당하다.
① 이 사건 제5 발언은 총선을 96일 앞두고 총선에 관한 여론조사 결과를 주제로하고 있으므로 ‘선거방송’이라고 볼 수 있다. 그런데 위 나)의 ④항 부분에서 본 바와같이 이 사건 방송에서 C와 P가 총선의 성격에 관한 여론조사 결과에 관해 정권 심판론이 야당 심판론보다 우세하다는 취지의 발언을 하였고, O는 그에 부합하는 V 여론조사 결과와 U 여론조사 결과를 구체적 수치를 들어 언급하였다(그중 U 여론조사 결과를 언급한 부분이 이 사건 제5 발언이다). 그중 U 여론조사 결과는 오차범위 내에 있었는데, O는 사전에 그 여론조사 결과가 오차범위 내에 있다고 밝히지 않았다.
② O는 U 여론조사 결과에 관련된 구체적 수치 언급 직후 ‘정권 심판론이 조금 높기는 해요’라고 발언함으로써 그 우열관계를 묘사하였고, C도 이를 정정하지 않고 ‘이렇게 물어봐도 여당 심판론이 더 높네요’라고 발언하였다. 이후 O는 여야를 동시에 심판해야 한다는 의견이 22%라는 취지의 언급을 하였을 뿐, U 여론조사 결과가 오차범위 내에 있다고 언급하지는 않았다. 원고는 이 사건 제5 발언이 V 여론조사 결과와 U여론조사 결과에 차이가 나는 점을 비교하면서 설명한 것이라고 주장하나, 이 사건 제5 발언 전후로 V 여론조사 결과와 U 여론조사 결과를 특별히 비교·분석하는 내용의발언은 존재하지 않는다. ‘여야를 동시에 심판해야 한다는 의견이 22%’라는 취지의 O의 발언은 U의 여론조사 결과 정권 심판론이 우세한 것을 전제로 정권도, 야당도 싫다는 의견이 22%에 달한다는 내용에 불과하다.
③ 이 사건 제5 발언 전 C와 P의 발언 내용, 이 사건 제5 발언 직후 C의 발언 내용 등까지 고려하여 보면, 시청자로서는 U 여론조사 결과의 오차범위를 고려하지 못한채 U 여론조사 결과 정권 심판론이 야당 심판론보다 우세한 것으로 밖에 오인할 수밖에 없으므로 이 사건 제5 발언은 선거방송심의규정 제18조 제6항에 위배된다.
④ 한편 C와 P가 오차범위를 언급한 위 나)의 ⑤항 부분의 발언은 이 사건 제5 발언에 관련된 총선의 성격에 관한 여론조사 결과가 오차범위 내에 있다는 취지가 아니라, 정당 지지율이 오차범위 내에 있다는 취지인데다가 이 사건 제5 발언 이후에 있었던 것이므로 이 나)의 ⑤항 부분의 발언을 근거로 이 사건 제5 발언이 선거방송심의규정 제18조 제6항에 위반되지 않은 것이라고 볼 수는 없다.
다. 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단
1) 원고의 주장 요지
이 사건 제1~4 발언은 선방위 심의대상이 아니어서 이 사건 처분의 처분사유가 될수 없는 점, 선례나 다른 방송사업자에 대한 처분 내용 등에 비추어 보면 이 사건 처분은 비례의 원칙, 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다.
2) 판단
가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
나) 앞서 든 증거들, 갑 제15호증 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 봄이 타당하다.
(1) 이 사건 처분의 원인이 된 이 사건 제1~5 발언 중 이 사건 제1~4 발언은 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분의 처분사유가 될 수 없다. 이 사건 처분에 관한 선방위 의결에 참여한 위원 9인(위원장 포함) 중 4인은 이 사건 제1~5 발언에 관해 각 ‘문제없음’, ‘행정지도’, ‘주의’, ‘경고’ 의견을 제시하였으므로, 이 사건 제5 발언만을 처분사유로 삼을 경우에 이 사건 처분보다 낮은 수위의 처분이 내려졌을 개연성이 충분하다.
(2) 선방위가 제22대 국회의원 선거와 관련하여 선거방송으로 보아 심의한 사례 중 원고에 대한 것을 제외하고는 여론조사의 보도에 관한 선거방송심의규정 제18조 위반을 이유로 이 사건 처분과 같이 ‘해당 방송광고의 관계자에 대한 징계’ 이상의 제재조치를 하도록 의결한 사례를 확인하기 어렵다.
(3) 이 사건 제5 발언의 경위와 선거에 미칠 수 있는 영향 등에 비추어 그 위반사유와 정도가 대단히 중하다고 평가하기는 어렵다. 이 사건 제5 발언으로 인해 총선결과가 달라졌을 가능성이 있다는 피고의 주장은 지나친 비약에 불과하다.
(4) 원고가 의도적, 계속적으로 여론조사의 보도에 관한 선거방송심의규정 제18조를 위반하였다고 볼 만한 자료가 없다. 이 사건 처분보다 낮은 수위의 제재만으로도 이 사건 처분의 목적을 달성할 수 있을 것으로 보이고, 오히려 이 사건 처분으로 인하여 방송이 위축되어 공익이 저해될 우려가 있어 보인다.
라. 소결론
이 사건 처분은 그 처분사유 중 일부가 존재하지 않고, 처분사유가 존재하는 나머지 부분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다(원고의 실체적 위법 주장을 받아들이는 이상, 절차적 위법 주장2)에 대해서는 나아가 판단하지 않는다).
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
<서울행정법원>