원고가 피고들을 상대로 도시철도 운영사업협약에 따른 도시철도 운영의무가 없다고 다툰 사건에서,
1) 도시철도 운영사업협약에서 도시철도 운영사업기간의 종기를 시설물 존속시로 명확히 정한 경우 설령 사업기간에 대하여 관련기관의 해석이 다를 경우 재검토한다는 단서가 있다고 하더라도 운영사업기간에 대한 별도 협의가 없었다면 처음 정한 운영사업기간이 변경되지 않았다고 보아야 하고,
2) 도시철도법령이 도시철도 운영의 위탁기간이나 도시철도사업 면허의 유효기간에 관하여 명시적으로 정하고 있지 않지만 도시철도사업면허는 면허에 조건으로 기간을 정한 경우가 아니면 도시철도사업 면허신청서에 기재한 도시철도 운영기간 동안 유효하고, 도시철도사업 면허를 받은 자는 그 면허의 유효기간 동안 도시철도 운영사업의 위탁을 할 수 있으므로,
도시철도 운영사업은 도시철도 운영사업협약에 따라 원고에게 적법하게 위탁되었는바, 원고에게는 도시철도 운영사업협약에 따라 시설물 존속시까지 도시철도를 운영할 의무가 있다고 판단
서 울 행 정 법 원
제 2 부
판 결
사 건 2024구합68095 운영의무 부존재 확인의 소
원 고 A공사
피 고 1. 부천시
2. 인천광역시
3. 인천교통공사
4. 서울특별시
변 론 종 결 2025. 6. 12.
판 결 선 고 2025. 8. 21.
주 문
1. 원고의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
원고와 피고들 사이에서, 2012. 9. 26.자 서울지하철 7호선 연장구간 운영협약서에 따른 원고의 서울지하철 7호선 연장구간 운영 의무는 2022. 9. 26.부터는 존재하지 아니함을 확인한다.
이 유
1. 기초사실
가. 서울지하철 7호선 연장구간1)(이하 ‘7호선 연장구간’이라 한다) 건설사업은 2000년경 서울 서남권과 부천시 및 인천 북부지역의 교통난을 완화하기 위하여 현재 운행중인 서울지하철 7호선과 인천지하철 1호선을 연결함으로써 지하철 이용편의를 향상시키기 위하여 건설교통부(현 국토교통부) 주관으로 피고 서울특별시(이하 ‘서울시’라 한다), 피고 부천시, 피고 인천광역시(이하 ‘인천시’라 한다), 원고2)의 합병 전 법인인 서울특별시 도시철도공사(이하 합병·전후를 불문하고 ‘원고’라고만 한다) 등에 의해 추진되었다.
나. 피고 서울시, 인천시, 부천시는 여러 차례 회의를 거쳐 2003. 3. 11. ‘7호선 연장구간에 관한 건설협약’을 체결하였는데, 위 협약은 피고 서울시가 7호선 연장구간 건설사업을 주관하되 그 사업비는 국고 지원분을 제외하고 피고 서울시, 인천시, 부천시가 분담하고(제3조), 7호선 연장구간 건설이 완료되면 피고 서울시가 준공검사일부터 시설물 존속시까지 7호선 연장구간을 운영하는 것(제5조, 제6조)으로 규정하고 있다. 그 주요내용은 다음과 같다.
2003. 3. 11.자 건설협약서(을 제1호증)
제3조(사업시행 및 건설사업비 부담)
① 피고 서울시는 사업시행을 주관하되 업무분담은 제6조에 의한다.
② 피고 서울시, 인천시, 부천시는 해당 지자체구간의 소요 사업비 중 국고 지원분을 제외한 사업비를 분담하고, 7호선 연장구간 운영에 따른 차량 비용, 사령 및 차량기지 증설 사업비는 구간거리별 비율에 따라 부담하고, 여건변동 및 물가변동에 따른 증감액도 같은 방법으로 조정한다.
제5조(사업 및 운영기간)
① 건설사업 기간은 2003년부터 건설공사 준공까지로 한다.
② 운영기간은 도시철도 관계규정에 의한 준공검사일로부터 시설물 존속시까지로 한다.
제6조(업무분담)
① 7호선 연장사업의 계획, 설계, 시공은 피고 서울시가 주관하여 시행하고, 피고 인천시, 부천시는이에 적극 협조한다. 다만, 인천시 구간의 시공은 상호협의에 의하여 피고 인천시가 시행할 수있다.
⑤ 피고 서울시는 7호선 연장구간을 운영한다. 다만, 서울지하철 7호선 또는 인천도시철도가 인천시 지역으로 추가 건설될 경우 상호협의를 거쳐 인천시 구간을 피고 인천시가 운영할 수 있다.
다. 피고 인천시가 7호선 연장구간 중 인천구간의 사업주관 주체를 자신으로 변경하여 달라고 요청함에 따라 피고 서울시, 인천시, 부천시는 2005. 1. 27. 7호선 연장구간건설협약(이하 ‘이 사건 건설협약’이라 한다)을 다시 체결하였는데, 위 협약은 7호선 연장구간 중 서울 온수~부천시까지의 연장사업은 피고 서울시가 주관하고(비용은 피고서울시와 피고 부천시가 분담, 제3조), 부천시~인천시까지의 연장사업은 피고 인천시가주관하며(비용은 피고 인천시 부담, 제3조), 피고 서울시, 인천시는 원고에게 건설 후 준공검사일부터 시설물 존속시까지 운영을 위탁하는 것(제4조, 제5조)으로 규정하고 있다. 그 주요내용은 다음과 같다.
이 사건 건설협약(갑 제1호증)
제3조(사업시행 및 소요사업비 부담)
① 피고 서울시는 7호선 연장사업구간 중 서울 온수(시점. 48k640)~부천시(56k492.5)까지의 연장사업(이하“부천구간 연장사업”이라 한다)을 주관하며, 피고 인천시는 부천시(56k492.5)~인천시(종점. 58k890)까지의 연장사업(이하“인천구간 연장사업”이라 한다)을 주관한다. 단, 궤도,신호·통신, 전기, 기계설비 등 시스템분야에 대해서 피고 서울시는 서울 온수(시점 48k640)~부천시( 56k010)까지 주관하며, 피고 인천시는 부천시(56k010)~인천시(종점. 58k890)까지 주관한다.
② 피고 서울시가 주관하는 사업의 건설에 소요되는 사업비는 피고 서울시과 피고 부천시가 부담하고, 피고 인천시가 주관하는 사업의 건설에 소요되는 사업비는 피고 인천시가 부담한다.
③ 7호선 연장사업에 따른 차량, 사령 및 차량기지 증설, 기타 관련시설 보완 및 개량 등의 업무는 피고 서울시와 피고 인천시가 원고(이하 “운영기관”이라 한다)와 협의하여 처리하며, 이에 소요되는 사업비는 피고 서울시, 인천시, 부천시간 행정구역 거리비율에 따라 피고 서울시, 인천시, 부천시가 부담한다.
제4조(운영 및 운영비 부담 등)
① 피고 서울시과 피고 인천시는 건설 후 운영을 운영기관에 위탁하여야 한다.
② 피고 서울시과 피고 인천시는 각각의 사업구간에 대한 운영과 관련된 설계 및 시공사항에 대해서는 운영기관과 협의하여 처리한다.
③ 피고 서울시, 인천시, 부천시는 7호선 연장구간 운영에 따른 운영비 부담 및 수익금 배분등 제반사항을 운영기관과 협의하여 처리한다.
제5조(건설 및 운영기간)
① 7호선 연장사업의 건설기간은 2003년부터 건설공사 준공까지로 한다.
② 7호선 연장사업의 운영기간은 도시철도 관계규정에 의한 준공검사일로부터 시설물 존속시까지로 한다.
라. 피고 서울시, 부천시, 인천시는 이 사건 건설협약에 따라 2012. 9. 26. 원고와 7호선 연장구간 운영협약(이하 ‘이 사건 운영협약’이라 한다)을 체결하였다. 위 협약 체결 과정에서 당사자들은 피고 서울시, 부천시, 인천시가 원고에게 7호선 연장구간 운영사업을 위탁하는 것에는 합의하였으나 그 위탁운영기간의 종기와 관련하여 원고와 피고 부천시 사이에 이견[원고는 이 사건 건설협약에서 규정한 시설물 존속시까지로 해야 한다는 의견이었고, 피고 부천시는 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다)상 5년으로 하되 연장가능하다는 의견]이 있었는데, 두 차례 실무협의 회의를 통하여 부천구간은 시설물 존속시까지로 하되 공유재산법 제27조(공유재산의 관리위탁)에 대해 관련기관의 해석이 다를 경우 사업기간을 재검토하고, 인천구간은 석남구간 개통 시 재협의하기로 합의하였다. 그에 따라 위 협약 제8조는 7호선 연장구간 운영사업을 피고 서울시, 부천시, 인천시가 원고에게 협약 체결일로부터 이 사건 건설협약 제5조 제2항에서 정한 기간까지 위탁하되, 사업기간과 관련하여 공유재산법 제27조에 대해 관련기관의 해석이 다를 경우 재검토하고 피고 인천시의 관할구간은 석남구간 개통전 재협의한다고 규정하였다. 그 주요내용은 다음과 같다.
이 사건 운영협약(갑 제2호증)
제1조(협약의 목적 및 사업의 범위)
① 본 협약은 건설협약서에 의거 피고 서울시, 인천시, 부천시가 연장구간 운영 사업을 원고에게 위탁하는데 필요한 제반사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(용어의 정의)
협약에 달리 규정하지 아니하는 한 본 협약에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “위탁기관”이란 피고 서울시, 인천시, 부천시를 말한다.
3. “운영기관”이란 건설협약서 제3조에서 정한 원고를 말한다.
제3조(운영기관의 권한)
① 운영기관은 다음 각호의 권한을 갖는다.
1. 연장구간 모든 재산과 시설, 구분지상권 등의 무상 사용
2. 연장구간 개통을 위한 운영준비 업무
3. 연장구간 운영 및 운임징수 업무
4. 연장구간 시설물 유지보수 및 관리, 개조 관련업무
② 위탁기관은 정당한 사유 없이 사업기간 동안 제1항에서 규정한 운영기관의 권한을 제한, 변경,취소, 철회할 수 없다.
제8조(사업기간) 사업기간은 협약 체결일로부터 건설협약서 제5조 제2항에서 정한 기간으로 한다.
다만, 사업기간과 관련하여 공유재산법 제27조(행정재산의 관리위탁)에 대해 관련기관의 해석이 다를 경우 재검토하고, 피고 인천시의 관할구간은 석남구간(2개역) 개통전 재협의한다.
마. 이 사건 운영협약 제8조는 피고 인천시의 관할구간은 석남구간 개통 전 재협의 한다고 규정하고 있었고, 피고 인천시가 2018. 12. 31. 7호선 연장구간 건설로 관할하게 된 자산을 피고 인천교통공사에 현물출자하여 인천구간 및 석남구간 운영업무가 피고 인천시에서 피고 인천교통공사로 이관됨에 따라, 원고와 피고 부천시, 인천교통공사는 2020. 1. 17. ‘7호선 연장구간 운영협약서 및 운행시격 단축에 따른 추가협약(이하’1차 추가협약‘이라 한다)을 체결하였는데, 위 협약은 이 사건 운영협약 제8조에 따른 인천구간의 운영은 피고 인천교통공사가 담당하되 세부사항은 별도 협의하여 정하고,부천구간의 운영은 피고 부천시, 인천교통공사 및 원고가 별도 협의하며(제3조), 이 사건 운영협약 제8조의 사업기간은 제3조 협의시 정한다(제4조)고 규정하고 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다.
1차 추가협약(갑 제3호증)
제3조(운영권)
① 운영협약서 제8조에 의하여 인천 관할구간의 운영은 피고 인천교통공사가 담당하는 것으로 하며, 이에 따른 운영권 이관시기, 범위 등 세부적인 사항은 별도 협의하여 정한다.
② 부천 관할구간의 운영은 피고 부천시, 인천교통공사, A공사가 별도 협의한다.
제4조(사업기간) 운영협약서 제8조의 사업기간은 제3조 협의시 정한다.
바. 원고는 2020. 4. 13.과 2020. 6. 19. 피고 부천시, 인천교통공사에게 피고 인천교통공사의 2021. 4. 1.자 인천구간 운영권 이관 요청에 동의하고, 같은 일자에 부천구간운영권도 피고 부천시가 회수할 것을 요청하면서, 피고 부천시의 부천구간 운영권 회수 여부와 관계없이 이 사건 추가협약 제3조, 제4조 및 물품관리법 시행령 제19조 등에 따라 2022. 10.까지만 부천구간을 운영할 예정임을 통지하였다.
사. 원고와 피고 부천시, 인천교통공사는 2021. 3. 29. ’7호선 연장구간 운영권 조정을 위한 추가협약‘(이하 ’2차 추가협약‘이라 한다)을 체결하였는데, 위 협약은 (1) 인천관할구간의 운영은 1차 추가협약에 따라 피고 인천교통공사가 담당하고, 관제, 차량 분야는 원고가 이 사건 운영협약의 운영조건으로 수탁운영하며 세부사항은 별도 협의로정하고, (2) 부천 관할구간은 피고 인천교통공사가 기술, 승무, 역무 분야를 운영하고그 외 분야는 원고가 운영하며 세부사항은 별도 협의로 정하되(제1조), 2차 추가협약기간 중 운영주체는 피고 인천교통공사로 하고 2차 추가협약 기간은 협약 체결일로부터 2년 이내로 하며 추후 운영에 관한 세부사항은 3개 기관 간 협의한다(제2조)고 규정하고 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다.
추가협약(갑 제7호증)
제1조(운영권 조정)
① 인천 관할구간의 운영은 운행시격에 따른 추가협약서 제3조 제1항에 의하여 피고 인천교통공사가 담당하고, 관제, 차량 분야는 원고가 기존 운영협약서의 운영조건으로 수탁운영하기로 하며 세부사항은 별도 협의하여 정합니다.
② 부천 관할구간은 운행시격에 따른 추가협약서 제3조 제2항에 의하여 기존 운영협약서의 운영조건을 유지하여 피고 인천교통공사가 기술, 승무, 역무 분야를 운영하고 그 외 분야에 대해서는 원고가 운영하기로 하며 세부사항은 별도 협의하여 정합니다.
제2조(운영권 조정의 책임 및 기간)
① 운영권 조정 협약 기간 중 운영의 주체는 피고 인천교통공사로 하며 법률 위반 사항, 안전사고 및 기존 서비스 제공 저하 등이 발생할 경우 귀책이 있는 해당 기관에서 모든 책임과 비용을 부담합니다.
② 운영권 조정 협약 기간은 본 추가협약 체결일로부터 2년 이내로 하며, 추후운영에 관한 세부사항은 3개 기관 간 협의합니다
아. 원고와 피고 부천시, 인천교통공사는 2022. 6. 17. 2차 추가협약의 효력을 2년 연장하였고, 2023. 2. 10. 대도시권광역교통위원회의 조정으로 부천구간 운영에 관하여부천구간의 차량, 관제는 원고가, 기술, 승무, 역무는 피고 인천교통공사가 5년간 각 운영하고, 이 사건 소송이 종료되면 재협약하기로 합의하였다. 이후 원고와 피고 부천시는 2023. 3. 15. 위 합의에 기초하여 부천구간의 차량, 관제 운영에 관하여 위탁기간을5년으로 하여 위·수탁 협약을 체결하였다.
자. 한편, 피고 서울시는 2004. 6.경 건설교통부에 7호선 연장구간 건설 및 운영사업을 위한 도시철도 기본계획을 수립하여 제출하였고, 2004. 6. 22. 건설교통부에 피고 서울시, 부천시, 인천시를 대표하여 7호선 연장구간 건설 및 운영사업을 하기 위하여 도시철도 사업면허를 신청하여 2004. 8. 20. 건설교통부장관으로부터 7호선 연장구간건설 및 운영사업에 대한 도시철도사업 면허를 발급받았다. 당시 피고 서울시가 제출한 도시철도사업 면허신청서에는 건설 후 도시철도의 운영책임 및 운영주체로 원고가 명시되어 있고, 운영기간이 ’준공검사일부터 시설물 존속시까지‘로 기재되어 있었다.
차. 피고 서울시는 2006. 9. 6. 건설교통부로부터 7호선 연장구간 건설사업계획을 승인받았다.
카. 도시철도법은 국가나 지방자치단체가 아니면서 도시철도의 운영을 위탁받은 법인에 대하여 도시철도사업 면허 발급 의무 규정을 두고 있지 않다가 2014. 1. 7. 법률제12216호로 전부 개정되면서 국가나 지방자치단체로부터 도시철도 운송사업을 위탁받는 법인에 대하여 도시철도 운송사업면허 발급 의무 규정(제42조 제2항)을 신설하였는데, 부칙 제4조로 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 도시철도 운송사업에 해당하는 사업을 실제로 영위하고 있는 자는 이 법에 따른 도시철도 운송사업 면허를 받은것으로 본다는 경과규정을 두었다.
타. 원고는 2012. 9.경부터 이 사건 운영협약에 따라 7호선 연장구간을 위탁운영하였는데, 그 당시 별도로 도시철도사업 면허를 발급받지는 않았다. 피고 인천교통공사는2021. 12. 21. 부천구간에 대하여 사업기간을 2022. 1. 1.부터 2023. 3. 28.까지로 하여 도시철도운송사업 면허를 발급받았다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을가 제1 내지 4, 8, 16, 19호증(가지번호 포함, 이하 같다),
- 이하 자세한 내용은 아래 판결문 참고 바랍니다. -
<서울행정법원>