식품접객업을 영위하는 원고가 유통기한 경과 제품을 보관하였다는 이유로 과징금을 부과 받은 사안에서, 원고가 위 제품을 보관할 당시 시행되던 식품위생법은 소비기한 경과 제품 보관을 금지하였을 뿐 유통기한 경과 제품 보관은 금지하고 있지 않았고, 유통기한 경과 제품 보관 행위를 소비기한 경과 제품 보관 행위로 볼 수도 없다는 이유로, 과징금 부과처분이 법적 근거 없이 이루어진 것이어서 위법하다고 판단
서 울 행 정 법 원
판 결
사 건 2024구단71223 과징금부과처분취소
원 고 주식회사 A
피 고 서울특별시 강남구청장
변 론 종 결 2025. 5. 21.
판 결 선 고 2025. 8. 20.
주 문
1. 피고가 2024. 7. 25. 원고에게 한 55,050,000원의 과징금 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 피고에게 다음과 같이 영업 신고를 하고 식품접객업을 영위하였다.
나. 피고는 원고가 2023. 5. 22. 유통기한이 경과한 백후추홀, 오레가노분(이하 통틀어 ‘이 사건 제품’이라 한다)을 보관하여 구 식품위생법(2024. 2. 6. 법률 제20246호로 개정되어 2024. 8. 7. 시행되기 전의 것) 제44조 제1항 제3호를 위반하였다는 이유로2024. 7. 25. 위 구 식품위생법 제82조 제1항, 제75조 제1항 제13호에 따라 원고에게 15일의 영업정지처분을 갈음하는 55,050,000원의 과징금을 부과하였다(이하 ‘이 사건처분’이라 한다).
【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관계 규정
별지 기재와 같다.
나. 원고의 주장
다음 사유로 이 사건 처분은 위법하다.
1) 법적 근거 부존재
유통기한이 경과된 제품의 판매 목적 보관을 금지하던 구 식품위생법(2021. 8.17. 법률 제18445호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 식품위생법’이라 한다) 제44조제1항 제3호와 달리, 2021. 8. 17. 법률 제18445호로 개정되어 2023. 1. 1. 시행된 식품위생법(이하 ‘개정 식품위생법’이라 한다)은 그러한 규정을 두고 있지 않고, 개정 전 식품위생법상의 유통기한에 관한 규제를 2023. 1. 1. 이후에도 적용한다는 규정도 두고있지 않다. 따라서 원고가 유통기한 경과 제품을 보관하였다고 하더라도 그 행위가 개정 식품위생법 시행 중이던 2023. 5. 22.에 이루어진 이상 이를 규제할 법적 근거가 존재하지 않는다고 보아야 한다.
2) 처분사유 부존재
원고는 뷔페 메뉴를 개발하는 과정에서 이 사건 제품을 사용해 본 후 다른 향신료를 사용하는 것이 좋겠다고 판단하여 그 후 이 사건 제품을 사용하지 않았다. 따라서 원고가 판매 또는 조리 목적으로 이 사건 제품을 보관하였다고 볼 수도 없다.
3) 재량권 일탈․남용
이 사건 처분은 행위 내용에 비해 과도한 제재로서 비례의 원칙에도 반한다.
다. 법적 근거 부존재 주장에 대한 판단
1) 이 사건 처분에 적용되는 법령
가) 관련 법리
법령 위반행위에 대하여 행정상의 제재처분을 하려면 달리 특별한 규정을 두고 있지 않은 이상 위반행위 당시 시행되던 법령에 따라야 한다(행정기본법 제14조 제3항, 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두50474 판결, 대법원 2022. 5. 13. 선고 2019두57701 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
구 식품 등의 표시ㆍ광고에 관한 법률1)(2021. 8. 17. 법률 제18445호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항은 식품 등에 유통기한을 표시하도록 규정하고 있었는데, 이와 관련하여 소비자들이 유통기한 경과 시점을 식품 폐기 시점으로 인식하는 등 유통기한 경과 식품의 섭취 여부에 관한 혼란이 빚어졌다. 이에 소비자 혼란을 방지하고 식품 폐기물을 감소시킬 수 있도록 2021. 8. 17. 식품 등에 유통기한 대신 소비기한(식품 등에 표시된 보관방법을 준수할 경우 섭취하여도 안전에 이상이 없는 기한)을 표시하도록 하는 것으로 식품표시광고법 제4조 제1항이 개정되었고, 그 부칙(이하 ‘이 사건부칙’이라 한다) 제4조 제4항에 따라 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘유통기한’도‘소비기한’으로 개정되었으며, 위 각 개정 법률은 2023. 1. 1.부터 시행되었다(이 사건부칙 제1조).
그런데 이 사건 처분은 원고가 2023. 5. 22. 이 사건 제품을 보관한 행위에 대한 제재적 성격을 가지고 있고, 이 사건 부칙에서 개정 전 식품위생법 제44조 제1항제3호에 관한 경과규정을 두고 있지도 않으므로, 이 사건 처분에는 2023. 5. 22. 당시 시행되던 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호가 적용된다고 보아야 한다.
2) 원고의 이 사건 제품 보관 행위가 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘소비기한이 경과된 제품을 보관하는 행위’에 해당하는지 여부피고는 ① 유통기한으로 표시되어 유통된 제품을 식품위생법 개정 후 회수하여 소비기한으로 표시하는 것이 매우 어려운 점, ② 식품위생법이 유통기한에 대한 규제를 폐지할 목적으로 개정된 것이 아닌 점, ③ 식품위생법 개정 당시 포장지 재고․시행시기의 촉박함을 고려하여 기존의 유통기한을 그대로 소비기한으로 설정하여 표시하는 것도 허용된 점, ④ 식품표시광고법 제4조 제1항의 소비기한 표시 규정은 2023. 1.1. 이후 제조한 경우부터 적용되므로(이 사건 부칙 제2조 제1항) 그 이전에 제조되어 위 규정이 적용되지 않는 이 사건 제품의 경우에는 유통기한 경과 여부에 따라 식품위생법 위반 여부를 판단하여야 하는 점 등을 근거로 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘소비기한이 경과된 제품’에 2023. 1. 1. 이전에 제조되어 2023. 1. 1. 이후에 유통기한이 경과된 제품도 포함된다고 보아야 하고, 따라서 원고가 2023. 1. 1. 이전에제조되어 그 이후 유통기한이 경과된 이 사건 제품을 보관한 행위는 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호를 위반한 행위에 해당한다고 주장한다.
그러나 앞서 본 처분의 경위와 갑 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정에 비추어 보면, 이 사건 제품 보관 행위가 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘소비기한이 경과된 제품을 보관한 행위’에 해당한다고 해석할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 그 법적 근거가 존재하지 않는다.
가) 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호와 같은 침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석․적용해야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2021. 11. 11. 선고 2021두43491 판결 등 참조).
나) 그런데 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호는 식품접객업자가 ‘소비기한’이 경과된 제품을 제조․가공․조리․판매의 목적으로 보관하는 것을 금지하고 있을 뿐,‘유통기한’이 경과된 제품을 제조․가공․조리․판매의 목적으로 보관하는 것을 금지하고 있지 않다.
다) 유통기한은 ‘제품 제조일로부터 소비자에게 판매가 허용되는 기한’을 의미하는 반면, 소비기한은 앞서 본 대로 ‘식품 등에 표시된 보관방법을 준수할 경우 섭취하여도 안전에 이상이 없는 기한’으로서 그 의미가 서로 다르다. 또한, 유통기한은 품질안전한계기간의 60~70%로 설정된 것으로서 품질안전한계기간의 80~90%로 설정된 소비기한보다 더 짧으므로, 소비기한 경과 제품 보관 행위에 유통기한 경과 제품 보관행위가 포함된다고 해석할 경우 위반행위의 범위가 더 넓어지게 된다. 따라서 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘소비기한이 경과된 제품’에 ‘유통기한이 경과된 제품’이 포함된다고 해석하는 것은 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석하는 것에 해당하여 허용될 수 없다.
라) 피고는 이 사건 부칙 제2조에 따라 식품표시광고법 제4조 제1항이 2023. 1.1. 이후 제조한 경우부터 적용되는 점을 근거로 그 이전에 제조된 제품의 경우에는 유통기한 경과 여부에 따라 식품위생법 위반 여부를 판단하여야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 부칙 제2조는 소비기한 표시에 관한 식품표시광고법 제4조 제1항의 적용시점에 관한 규정일 뿐, 유통기한 경과 제품 보관 행위를 금지하던 개정 전 식품위생법 제44조 제1항 제3호에 관한 경과규정이 아니므로, 2023. 1. 1. 이전에 제조된 제품이라고 하더라도 개정 식품위생법이 시행된 이후에는 유통기한 경과 여부가 아니라 소비기한 경과 여부에 따라 위반 여부를 판단하여야 한다고 봄이 타당하다.
마) 피고는 만약 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호의 ‘소비기한’에 ‘유통기한’이 포함되지 않는다고 해석한다면 유통기한 경과 제품 보관 행위를 제재할 수 없게 되는 문제가 발생한다고도 주장한다. 그러나 앞서 본 대로 섭취 시 안전에 이상이 있는지 여부와 직접적 관련이 있는 기한은 소비기한이므로, 소비기한 경과 제품 보관 행위만을 제재하여도 식품으로 인한 위해 발생을 충분히 방지할 수 있다고 판단된다. 또한 개정 식품위생법 제44조 제1항 제3호가 명확히 ‘소비기한’이라고 규정하고 있는 이상, 피고의 주장과 같이 해석하는 것은 문언의 범위를 벗어난 것으로서 허용될 수 없다고 보아야 한다.
라. 소결
이 사건 처분은 아무런 법적 근거 없이 이루어진 것이어서 위법하다(법적 근거 부존재를 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 보는 이상, 원고의 나머지 주장에 대하여는나아가 판단하지 아니한다).
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.