헌법재판소는 2025년 10월 23일, 재판관 5:4의 의견으로, 선거권 제한사유를 규정한 공직선거법 제18조 제1항 제3호 중 ‘선거범으
로 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였
다.[합헌] 이에 대하여는 위 조항이 선거권을 침해하여 헌법에 위반된다는 재판관 4인(재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 정계선, 재판관 마은혁)의 반대의견이 있다.
또한 헌법재판소는 재판관 전원일치 의견으로, 직무상 행위를 이용한 사전선거운동 금지를 규정한 공직선거법 제85조 제3항과 사전선거운동금지를 규정한 공직선거법 제254조 제2항 중 각 해당 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.[합헌]
▣ 사건개요
청구인은 교회 ○ ○○ 담임목사이자 ○○당의 당대표로, 2018. 8. 10. 공직선거법위반죄로 징역 6월에 집행유예 2년을 선고받고 2018. 8. 18. 그 판결이 확정된 후 10년이 경과하지 아니하여 선거운동을 할 수 없는 사람이다. 그럼에도 청구인은 2021. 11. 7. ○○교회에서 예배시간 설교와 그 이후 마련된 시간에 2022. 3. 9. 실시될 제20대 대통령선거와 관련하여 특정 예비후보자에 관한 선거운동을 한 사실로 2024. 10. 18. 공직선거법위반죄로 벌금 200만 원을 선고받았고, 청구인이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다.
○ 청구인은 위 사건의 1심 계속 중 ① 선거권 제한사유를 규정한 공직선거법 제18조 제1항 제3호 중 ‘선거범으로 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니한 자’ 부분, ② 직무상 행위를 이용한 선거운동 금지를 규정한 같은 법 제85조 제3항 중 ‘종교적 기관·단체의 조직 내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여 선거운동’ 부분 및 ③ 사전선거운동금지를 규정한 같은 법 제254조 제2항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 그 신청이 기각되자, 2024. 11. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
▣ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된것) 제18조 제1항 제3호 중 ‘선거범으로서 형의 집행유예의 선고를 받고 그형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니한 자’에 관한 부분(이하 ‘선거권제한조항’이라 한다), ② 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제85조 제3항 중 ‘누구든지 종교적인 기관‧단체 등의 조직 내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 할 수 없다’ 부분(이하 ‘직무이용금지조항’이라 한다) 및 ③ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘공직선거법’이라 한다) 제254조 제2항중 ‘그 밖의 집회의 방법으로 선거운동을 한 자’에 관한 부분(이하 ‘사전선거운동금지조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것)
제18조(선거권이 없는 자) ① 선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거권이 없다.
3. 선거범, 「정치자금법」 제45조(정치자금부정수수죄) 및 제49조(선거비용관련 위반행위에 관한 벌칙)에 규정된 죄를 범한 자 또는 대통령‧국회의원‧지방의회의원‧지방자치단체의 장으로서 그 재임 중의 직무와 관련하여 「형법」(「특정범죄가중처벌 등에 관한 법률」 제2조에 의하여 가중처벌되는 경우를 포함한다) 제129조(수뢰, 사전수뢰) 내지 제132조(알선수뢰)‧「특정범죄가중처벌 등에관한 법률」 제3조(알선수재)에 규정된 죄를 범한 자로서, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 또는 형의 집행유예의 선고를 받고그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니하거나 징역형의 선고를 받고 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년을 경과하지 아니한 자(刑이 失效된 者도 포함한다)
공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)
제85조(공무원 등의 선거관여 등 금지) ③ 누구든지 교육적‧종교적 또는 직업적인 기관‧단체 등의 조직 내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여선거운동을 하거나 하게 하거나, 계열화나 하도급 등 거래상 특수한 지위를 이용하여 기업조직‧기업체 또는 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 할 수 없다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제254조(선거운동기간위반죄) ② 선거운동기간 전에 이 법에 규정된 방법을 제외하고 선전시설물‧용구 또는 각종 인쇄물, 방송‧신문‧뉴스통신‧잡지, 그 밖의 간행물, 정견발표회‧좌담회‧토론회‧향우회‧동창회‧반상회, 그 밖의 집회, 정보통신, 선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문, 그 밖의 방법으로 선거운동을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
공직선거법(2020. 12. 29. 법률 제17813호로 개정된 것)
제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다.
4. 선거일이 아닌 때에 전화(송‧수화자 간 직접 통화하는 방식에 한정하며, 컴퓨터를 이용한 자동 송신장치를 설치한 전화는 제외한다)를 이용하거나 말(확성장치를 사용하거나 옥외집회에서 다중을 대상으로 하는 경우를 제외한다)로 선거운동을 하는 경우
▣결정주문
○ 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제18조 제1항 제3호 중 ‘선거범으로서 형의 집행유예의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 10년을 경과하지 아니한 자’에 관한 부분, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제85조 제3항 중 ‘누구든지 종교적인 기관‧단체 등의 조직 내에서의 직무상 행위를 이용하여 그 구성원에 대하여 선거운동을 하거나 하게 할 수 없다’ 부분, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제254조 제2항 중 ‘그 밖의 집회의 방법으로 선거운동을 한 자’에 관한 부분은 모두헌법에 위반되지 아니한다.
▣이유의 요지
1. 선거권제한조항에 관한 판단 (4인 반대의견 존재)
○ 헌법재판소는 2018. 1. 25. 2015헌마821등 결정에서, 선거권제한조항은 선거의 공정성을 해친바 있는 선거범에 대한 제재로서 선거의 공정성을 확보하기위한 효과적인 방법이고, 선거범으로서 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받으면 확정 후 5년, 징역형 집행유예 이상의 선고를 받으면 확정 후 10년 동안선거권이 제한되므로, 기간이 개별화되어 있어 법원이 선고형을 정할 때 이러한 제재를 참작할 수 있는 점, 우리나라 공직선거의 빈도 등을 감안할 때 제한기간이 지나치게 장기간이라고 보기 어려운 점에 비추어 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하지 않는다는 결정을 선고했다 . 위와 같은 선례의 판단은 이 사건에서도 타당하며 이와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다.
○ 따라서 선거권제한조항은 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하지 않는다.
2. 직무이용금지조항에 관한 판단
○ 헌법재판소는 2024. 1. 25. 2021헌바233등 결정에서, 구체적으로 어떠한 행위가 종교단체 내에서의 직무상 행위를 이용한 것에 해당하는지는 행위자가 종교단체 안에서 차지한 지위에 기하여 취급하는 직무 내용, 직무상 행위를 하는 시기, 장소, 방법 등 여러 사정을 종합적으로 관찰하여 직무와 관련된 것인지 여부 등을 살펴봄으로써 판단할 수 있으므로, 직무이용금지조항 중 ‘직무상 행위를 이용하여’ 부분은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하지 않는다고 판단하였다.
○ 또한 일반적으로 종교단체 구성원들은 공통된 종교적 신념을 기초로 종교활동을 공동 수행하면서 상호 밀접한 관계를 형성하는데, 종교단체 내에서 직무상행위를 하는 사람이 자신의 영향력을 기초로 공직선거에서 특정인이나 특정 정당에 대한 지지나 반대를 끌어내게 되면 구성원이 그 영향력에 따라 왜곡된 정치적 의사를 형성할 가능성이 커지고 이로 인해 선거의 공정성을 확보하기 어려워지는 점, 직무이용금지조항에 따라 종교단체 내에서의 정치적 표현의 자유가 제한되더라도 선거의 공정성을 확보하고 정치와 종교가 부당한 이해관계로 결합하는 부작용을 방지한다는 공익이 더 크다는 점에서, 직무이용금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동 등 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다고 판단하였다.
○ 이러한 선례와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 인정되지 않으므로,직무이용금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하지 아니하고, 선거운동등 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다.
3. 사전선거운동금지조항에 관한 판단
○ 사전선거운동금지조항은 선거의 과열경쟁으로 인한 사회‧경제적 손실을 방지하고 후보자 간의 실질적인 기회균등을 보장하기 위하여 선거운동기간을 제한하는 것이어서 입법목적은 정당하고 , 수단의 적합성 또한 인정된다.
○ 기간의 제한이 없이 선거운동을 무한정 허용하게 되면 후보자 간의 경쟁이 과열될 수 있고 이로 인해 사회‧경제적으로 많은 손실이 발생할 수 있다. 또한집회의 장소와 규모에 따라서는 집회의 방법으로 하는 선거운동이 주변 교통의 혼잡과 소음 등을 발생시켜 타인에게 심각한 피해를 줄 수 있고, 평온한 주거환경을 침해할 수도 있다. 나아가 후보자 간 경제력 차이에 따라 선거운동기회의 불균형 혹은 선거의 과열경쟁으로 인한 문제를 초래할 위험성이 있고, 개정된 공직선거법 제59조 단서 제4호에 따라 선거운동을 할 수 있는 사람의 경우 선거운동기간 전에 개별적으로 대면하여 말로 하거나 옥내 집회에서 다중을 대상으로 말로 하는 선거운동을 할 수 있으므로, 선거운동기간 전에 그 밖의 집회의 방법으로 하는 선거운동을 금지하는 것은 불가피하다.
○ 선거의 과열경쟁으로 인한 사회‧경제적 손실을 방지하고 후보자 간의 실질적인 기회균등을 보장하기 위한 공익은 매우 중요하고, 선거기간 개시일 전에도 선거의 공정성에 영향을 미치지 않는 일정한 방법에 의한 선거운동이 허용된다는 점을 고려하면 사전선거운동금지조항은 법익의 균형성을 갖추었다.
○ 따라서 사전선거운동금지조항은 선거운동 등 정치적 표현의 자유를 침해하지않는다.
▣선거권제한조항에 관한 재판관 4인의 반대의견(재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 정계선, 재판관 마은혁)
○ 선거권제한조항은, 선거범이라도 개별 범죄마다 구체적인 범죄의 태양이나 내용, 보호법익의 침해 정도, 범죄의 성격 등에 비추어 행위자의 기본권에 미치는 영향의 내용과 정도 등이 제각기 다를 수밖에 없고, 각각의 범죄에 대한 불법성과 사회적 비난가능성이 달라질 수밖에 없음에도, 이러한 차별성에 대한세심한 주목과 평가를 거치지 않은 채, ‘형의 집행유예를 선고받은 선거범’ 모두를 획일적이고 일률적으로 취급하고 있는 점에서 선거권에 대한 제한이 필요최소한에 그쳐야 한다는 헌법의 요구에 위배된다.
또한 선거권제한조항이 설정하고 있는 10년의 기간은 복수의 선거주기를 포괄하는 매우 장기에 해당하고, 이는 정치적 의사형성에 참여하는 핵심적 권리인 선거권을 지속적 누적적으로 박탈한다 · . 뿐만 아니라, 선거권 박탈은 피선거권박탈과 선거운동 금지와도 연동되어 사실상 정치적 기본권의 행사가 10년 동안 전반적으로 배제되는 결과를 초래한다. 집행유예를 선고받은 사람은 공동체의 일원으로 살아가면서 정치적 기본권을 행사할 가능성과 환경에 늘 접하게 될 가능성이 높을 것인 점, 교정 및 재사회화를 통해 대상자의 사회 내 복귀가능성을 높이기 위한 집행유예의 제도적 취지 등까지 고려하면, 선거권을 박탈하는 기준과 기간의 설정에는 매우 신중한 접근과 정밀한 규율이 요구됨에도, 입법자는 이를 충분히 고려하지 않았다.
법원이 선거범죄가 갖는 고유한 비난가능성 유무와 정도를 심리하는 과정에서 선거권제한의 효과까지 염두에 두고 그 비난가능성에 상응한 양형을 정밀하고일관되게 도출하는 것 역시 현실적으로 어려울 수 있다.
따라서 선거권제한조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.
○ 선거권제한조항을 통해 달성하고자 하는 선거의 공정성 확보 등의 공익이 선거 권제한조항에 의해 침해되는 기본권 주체의 권리 및 민주적 선거제도의 공익적가치보다 크다고 할 수 없으므로, 선거권제한조항은 법익의 균형성 역시 갖추지 못하였다.
○ 선거권제한조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 선거권을 침해한다.
▣결정의 의의
○ 헌법재판소는 이 사건에서 선거권제한조항 및 직무이용금지조항에 대한 합헌선례의 입장을 유지하였다. 선거권제한조항의 경우 헌법재판소가 2018. 1. 25.선고한 2015헌마821등 결정에서는 재판관 4:5의 의견으로 합헌 결정을 하였는데, 헌법재판소는 선거범죄 방지를 통한 선거의 공정성 확보라는 공익과 선거권 제한 기간이 지나치게 장기간이라 보기 어렵다는 점 등에 비추어 위 조항이 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해한다고 볼 수 없다고 보아 이 사건에서는 재판관 5:4의 의견으로 합헌 결정을 하였다.
○ 이 결정에서 헌법재판소는 선거운동기간 전에 그 밖의 집회의 방법으로 하는선거운동을 금지하는 사전선거운동금지조항에 대하여 최초로 판단하면서, 선거운동 등 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다.
<헌법재판소>