헌법재판소는 2025년 10월 23일 재판관 전원일치 의견으로, 구공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표
중 전라북도의회의원지역선거구들 부분, 공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 전북특별자치도의회의원 지역선거구들 부분이 인구편차 상하 50% 기준을 벗어나 선거인인 청구인의 기본권을 침해하므로, 위 선거구들 부분에 대하여 위헌선언 을 하되, 2026. 2. 19.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다는 결정을 선고하였다.[헌법불합치, 계속 적용]
장수군 선거구에 주소를 두지 않은 청구인의 심판청구는 자기관련 성이 없어 각하하였다.[각하]
▣ 사건개요
○ 청구인 김○○는 2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정된 공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’에, 청구인 박○○은 위 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘전주시 제11선거구’에 각 주소를 두어 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지 방선거 중 ‘전라북도의회의원’ 선거에서 선거권을 가졌던 선거인들이다.
○ 청구인들은 위 선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분이 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하였다고 주장하면서 2022. 8.30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
▣ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은, 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전북특별자치도의회의원’
선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분(이하 위 개정 전․후 선거구구역표를 구별 없이 ‘이 사건 선거구구역표’라 하고, 위 ‘전라북도의회’와 ‘전북특별자치도의회’를구별 없이 ‘이 사건 도의회’라 하며, 위 ‘장수군 선거구’를 ‘이 사건 선거구’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률제19839호로 개정되기 전의 것)
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시․도의회의원지역선거구(이하 “시․도의원 지역구”라 한다)는 인구․행정구역․지세․교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구․시․군 (하나의 자치구․시․군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시 도의원지역구에서 선출할 지역구시 ․ ․도의원정수는 1명으로 하며, 그 시․ 도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.
공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것)
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시․도의회의원지역선거구(이하 “시․도의원 지역구”라 한다)는 인구․행정구역․지세․교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구․시․군(하나의 자치구․시․군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시․도의원지역구에서 선출할 지역구시․도의원정수는 1명으로 하며, 그 시․도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.
[관련조항]
공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정된 것)
제22조(시․도의회의 의원정수) ① 시․도별 지역구시․도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구․시․군(하나의 자치구․시․군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구․행정구역․지세․교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 20의 범위에서 조정할수 있다. 다만, 인구가 5만명 미만인 자치구․시․군의 지역구시․도의원정수는 최소 1명으로 하고, 인구가 5만명 이상인 자치구․시․군의 지역구시․도의원정수는 최소2명으로 한다.
전북특별자치도 설치 및 글로벌생명경제도시 조성을 위한 특별법 부칙(2023.12. 26. 법률 제19839호)
제7조(다른 법률의 개정) ③ 공직선거법 일부를 다음과 같이 개정한다.
별표2 중 “전라북도의회의원”을 “전북특별자치도의회의원”으로 한다.
▣ 결정주문
1. 청구인 박○○의 심판청구를 각하한다.
2. 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 전라북도의회의원지역선거구들 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 전북특별자치도의회의원지역선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아
니한다.
3. 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 전라북도의회의원지역선거구들 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시․도의회의원지역선거구구역표 중 전북특별자치도의회의원지역선거구들 부분은 2026. 2. 19.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
▣ 이유의 요지
■ 청구인 박○○의 심판청구의 적법 여부(소극)
○ 전주시 제11선거구에 주소를 두고 있는 청구인 박○○의 심판청구는 자신의 주소지 소속 선거구가 아닌 이 사건 선거구에 대한 기본권 침해의 자기관련성이 인정된다고 볼 수 없어 부적법하다.
■ 선거구 부분의 기본권 침해 여부(적극)
● 선례(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189 등) 및 선례 변경의 필요 여부
○ 헌법재판소는 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018.3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “서울특별시 송파구 제3선거구” 부분 등이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, 시·도의원 지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구
편차 상하 50%로 변경하였다(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189).
○ 헌법재판소는 이어 구 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되고, 2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2]시·도의회의원지역선거구구역표 중 “인천광역시 서구 제3선거구” 부분 등이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된사건에서, 위 2014헌마189 결정에서 제시한 기준을 그대로 유지하면서 제7회 전국동시지방선거 시․도의원 지역구 중 위 허용한계를 준수하지 아니한 “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구” 등을 포함하여 인천광역시의회의원지역선거구들, 경상북도의회의원지역선거구들에 관하여 계속 적용헌법불합치결정을 하였다(헌재 2019. 2. 28. 2018헌마415등).
○ 위 선례들이 제시한 인구편차의 헌법상 허용한계를 이 사건에서 변경할 만한사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다.
● 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분의 기본권 침해 여부
○ 이 사건 도의회의원 선거구역의 지역선거구들 평균인구수(49,765명)로부터 이 사건 선거구의 인구수(21,756명)는 －56.29%의 인구편차를 보이고 있다. 이 사건 도의회의원 선거에서 36개 선거구 중 인구수가 가장 적은 이 사건 선거구가 단독으로 하나의 선거구로 구성된 것은 공직선거법 제22조 제1항 단서에서 인구가 5만명 미만인 자치구․시․군의 지역구 시․도의원 정수를 최소 1명으로 보장하고 있고, 같은 법 제26조 제1항에서 시․도의원 지역구를 ‘자치구․시․군을 구역으로 하거나 분할하여 획정’하도록 규정함으로써 인접한 2 이상의 자치구․ 시․군의 관할구역을 합하는 방식의 선거구 획정을 허용하지 않고 있기 때문이다.
○ 위와 같은 공직선거법 규정(제22조 제1항 단서 및 제26조 제1항)은 국회의원보다 지방의회의원에 대하여 지역대표성을 고려할 필요성이 더 크므로 하나의자치구․시․군에 최소 1명 이상의 시․도의원을 보장하겠다는 취지로 보인다.
그러나 하나의 자치구․시․군에 1명의 시․도의원을 보장하기 위해 그 자치구․시․군의 인구가 아무리 적어도 이를 전혀 고려하지 않을 수 있다고 본다면 ‘인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등’이라는 헌법적 요청에 반하고, 이를 선거구 획정에 있어서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준으로 삼아온 기존헌법재판소 결정 취지에도 반한다.
○ 따라서 위 공직선거법 규정(제22조 제1항 단서 및 제26조 제1항)은 이 사건 선거구가 인구편차 상하 50%를 벗어난 것을 헌법적으로 정당화할만한 합리적 이유가 될 수 없고, 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분은 이 사건 도의회의원 선거구역 평균인구수 기준 인구편차 하한 50%를 벗어나므로 청구인 김○○의 선거권 및 평등권을 침해한다.
● 위헌선언의 범위 및 헌법불합치결정의 필요성
○ 이 사건 도의회의원에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 해당 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이라고 보아야 하므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 해당 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다.
○ 따라서 원칙적으로 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 도의회의원 선거구역 전체에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 위 선거구구역표 부분이 존재하지않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점에 비추어, 입법자가 2026. 2.19.을 시한으로 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 위 선거구구역표 부분의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.
▣ 결정의 의의
○ 헌법재판소는, 2018. 6. 28. 2014헌마189 결정에서 시․도의원 지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구편차 상하 50%로 변경하였고,2019. 2. 28. 2018헌마415등 결정에서 위 2014헌마189 결정의 기준을 그대로 유지하면서 제7회 전국동시지방선거 시․도의원 지역구 중 위 허용한계를 준수하지 아니한 인천광역시 서구 “ 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구”등을 포함하여 인천광역시의회의원지역선거구들, 경상북도의회의원지역선거구들에 관하여 계속 적용 헌법불합치결정을 한 바 있다.
○ 이 사건은 위와 같이 변경된 시․도의원 지역구의 인구편차 허용기준을 그대로 적용하면서, 하나의 자치구․시․군에 최소 1명 이상의 시․도의원을 보장하려는 취지의 공직선거법 규정(제22조 제1항 단서 및 제26조 제1항)이 이 사건 선거구가 인구편차 상하 50%를 벗어난 것을 헌법적으로 정당화할만한 합리적 이유가 될 수 없다고 보아, 시․도의원 지역구인 이 사건 선거구에 대하여 위헌 판단
을 한 결정이다.
○ 다만 전라북도의회와 전북특별자치도의회에 해당하는 선거구구역표 전체가 불가분의 일체라는 점을 고려해, 이 사건 선거구구역표 중 전라북도의회와 전북특별자치도의회의원 선거구역 전체에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하면서 법의 공백 우려를 고려해 2026. 2. 19.을 시한으로 개정할 때까지 계속 적용을 명하였다.
○ 이 사건 결정에 따라 2026년에 실시될 시․도의원 선거에서는 각 시․도의 평균인구수를 기준으로 인구편차 상하 50%의 범위 내에서 전국의 시․도의원 지역구가 획정될 것으로 예상된다.
<헌법재판소>