원고가 아파트 재건축 조합설립추진위원회에 대한 구청장의 구성승인 처분의 취소를 구하는 사안에서,
구청장의 추진위원회에 대한 구성승인 처분은 추진위원회의 구성행위를 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 행위로 강학상 인가에 해당하므로,
그 기본행위는 적법유효하나 보충행위인 구성승인 처분에만 하자가 있는 경우에는 구성승인 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있을 것이지만,
기본행위인 추진위원회의 구성행위의 하자를 내세워 바로 그에 대한 감독청의 구성승인 처분의 취소 또는 무효확인을 소구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없는데, 원고는 추진위원의 선정방식 등 기본행위인 추진위원회 구성행위의 절차적인 하자만 주장하고 있으므로
구청장의 구성승인 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다는 이유로 소를 각하한 사례
서 울 행 정 법 원
제 2 부
판 결
사 건 2024구합91743 조합설립추진위원회 설립인가 취소
원 고 A
피 고 서울특별시 동대문구청장
피고 보조참가인 B아파트 재건축정비사업 조합설립추진위원회
변 론 종 결 2025. 6. 5.
판 결 선 고 2025. 7. 10.
주 문
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 10. 7. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에 대하여 한 조합설립추진위원회 구성승인 처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 참가인은 서울 동대문구 일대 56,875㎡에서 재건축정비사업시행을 위한 조합설립을 목적으로 결성되었고, 원고는 위 구역 내 소재하는 B아파트의 소유자이다.
나. 참가인은 B아파트 게시판을 통하여 모집기간을 2024. 5. 7.부터 2024. 5. 13.까지로 하여 추진위원장, 감사, 추진위원(이하 ‘추진위원 등’이라 한다)을 선착순 모집하는 공고를 게시하였고, 2024. 5. 10. 추진위원 등의 등록이 접수순으로 마감되었다고 하면서 추진위원장 1인, 감사 1인, 추진위원 107인의 명단을 확정공고한 후 토지등소유자 1,087명 중 643명(59.1536%)의 동의를 얻어 2024. 8. 23. 피고에게 조합설립추진위원회구성승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
다. 피고는 2024. 10. 7. 이 사건 신청을 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을가 제 1 내지 5, 7, 8호증, 을나제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고 주장의 요지
참가인은 추진위원 등 모집공고 시 모집기간을 2024. 5. 7.부터 같은 달 13.까지로 하면서도 위 기간의 말일인 2024. 5. 13.에 비로소 공고하여 미리 내정해 둔 사람들을 제외하고는 실질적으로 다른 사람이 추진위원 등으로 등록할 수 없게 하였고, 모집기간이 도과하지도 않은 2024. 5. 10. 추진위원 등의 확정 공고를 하였으며, 위 모집공고를 우편으로 발송하지 않았으면서도 마치 우편으로 발송한 것처럼 주민들을 기망하였다. 이와 같이 불합리하고 불공정한 절차에 따라 선정된 추진위원 등으로 조합설립추진위원회를 구성한 이 사건 신청은 토지등소유자의 적법한 동의를 받은 것으로 볼 수없으므로 피고는 이 사건 신청을 승인하지 않아야 할 것인데도 이를 승인하였는바, 이사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 이 사건 소의 적법 여부
가. 관련 규정 및 법리
1) 이 사건 처분에 적용되는 구 도시 및 주거환경정비법(2024. 12. 3. 법률 제20549호로 개정되기 전의 것) 제31조 제1항, 제3항에 의하면 정비사업을 시행하기 위하여 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상 위원으로 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)를 구성하여 국토교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장․군수의 승인을 얻어야 한다. 구 도시 및 주거환경정비법 시행규칙(2025. 6. 4. 국토교통부령 제1500호로 개정되기 전의 것) 제7조에 의하면 추진위원회 설립승인을 얻고자 하는 자는승인신청서(서식은 법정)에 토지등소유자 명부, 동의서, 위원장 및 위원 주소․성명, 위원선정을 증명하는 서류를 첨부하여 시장․군수에게 제출하여야 한다고만 규정하고 있다.
2) 이처럼 구 도시정비법령에 토지등소유자 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지는 않았으므로, 추진위원회 설립승인 신청을 받은 시장․군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의하여 당해 추진위원회 구성에 관하여 토지등소유자과반수 동의가 있고 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상 위원으로 구성되어 있다는 것을 확인할 수 있다면 추진위원회 설립을 승인하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996 판결, 대법원2009. 6. 25. 선고 2008두13132 판결 등 참조).
3) 추진위원회 구성승인 처분은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 행위로 강학상 인가에 해당하므로, 기본이되는 추진위원회 구성행위에 하자가 있을 때에는 그에 대한 구성승인이 있다고 하더라도 기본행위인 구성행위가 유효한 것으로 될 수 없다. 따라서 그 기본행위는 적법유효하나 보충행위인 구성승인 처분에만 하자가 있는 경우에는 구성승인 처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있을 것이지만, 기본행위인 추진위원회 구성행위에 하자가 있는 경우에는 민사쟁송으로써 따로 그 기본행위의 취소 또는 무효확인 등을 구하는 것은 별론으로 하고 기본행위인 추진위원회의 구성행위의 하자를 내세워 바로 그에 대한 감독청의 구성승인 처분의 취소또는 무효확인을 소구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다. (대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두8291 판결 등 참조).
나. 관계 법령
[별지] 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 원고는 추진위원의 선정방식 등 기본행위인 추진위원회 구성행위의 절차적인하자만 주장하고 있고, 이는 앞서 살핀 법리에 비추어 볼 때 피고의 추진위원회 구성승인 처분의 하자로 보기 어렵다. 이와 같이 보충행위인 추진위원회 구성승인 처분에 고유한 하자가 아닌 기본행위인 추진위원회의 구성행위의 하자만 문제되는 경우에는민사쟁송으로 기본행위인 추진위원회 구성행위의 무효확인이나 취소를 구하는 것은 별론으로 하고 기본행위인 추진위원회 구성행위의 하자를 주장하면서 곧바로 보충행위인 추진위원회 구성승인의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.
2) 더구나 을가 제1 내지 8호증, 을나 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 추진위원등 모집공고문(갑 제2호증)에 찍힌 접수인의 일자 ‘2024. 5. 13.’은 위 모집공고문의 게시일이 아니라 게시기한이고, 위 모집공고문의 게시일은 모집공고문 상단에 기재된 2024. 4. 26.인 점, ② 참가인은 2024. 5. 8. ‘추진위원 등의 모집은 접수순에 의해 마감되었다.‘고 공지한 후 같은 달 10. 추진위원등 확정공고를 하였는데, 위 모집공고문 제8항에서 ‘등록마감은 선착순이며 모집인원 완료 시 본 공고는 별도의 통지 없이 즉시 마감된다.’고 명시하고 있었던 것에 비추어 모집공고문의 게시기한인 2023. 5. 13. 전에 추진위원 등의 모집을 선착순으로 마감하고 추진위원 등을 확정공고 한 것에 잘못이 있다고 할 수 없는 점, ③ 참가인은 위 모집공고문을 게시한 2024. 4. 26. 등록신청서를 첨부한 모집공고문을 각 토지등소유자에게 우편으로 송부한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 참가인의 추진위원회 구성행위에 원고가 주장하는 절차적 하자가 있다고 할 수도 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다
<서울행정법원>