서 울 행 정 법 원
제 8 부
판 결
사 건 2024구합90993 재결취소
원 고 A
피 고 서울특별시 종로구청장
변 론 종 결 2025. 5. 21.
판 결 선 고 2025. 7. 16.
주 문
1. 이 사건 소를 각하한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
주위적으로, 피고가 2023. 12. 27. 고시한 '이동소음 규제지역 및 사용금지 대상 지정변경 고시(서울특별시 종로구 고시 제2023-154호)‘는 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2023. 12. 27. 고시한 '이동소음 규제지역 및 사용금지 대상 지정 변경 고시(서울특별시 종로구 고시 제2023-154호)’를 취소한다.
이 유
1. 사건의 경위
가. 원고는 배기소음이 95dB을 초과하는 이륜자동차를 소유하고 있는 사람이다.
나. 환경부장관은 2022. 11. 2. ‘이동소음원 지정 고시(환경부 고시 제2022-212호, 이하 ’이 사건 환경부 고시‘라 한다)’를 공고하였다. 위 고시의 주요 내용은 아래와 같다.
소음·진동관리법 제24조 및 같은 법 시행규칙 제23조 제1항 제4호에 따른 이동소음원 지정고시를 다음과 같이 제정 고시합니다.
제1조(목적) 이 고시는 소음·진동관리법 제24조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제23조 제1항제4호에서 위임된 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(이동소음원 지정) 참가인은 소음·진동관리법 시행규칙 제23조 제1항 제4호에 따라배기소음 95dB을 초과하는 이륜자동차를 이동소음원으로 지정한다.
제3조(소음 측정) 제2조에 따른 배기소음 측정은 규칙 제41조 제2항에서 정하는 바에 따른다.
다. 피고는 2023. 12. 27. ‘이동소음 규제지역 및 사용금지 대상 지정 변경 고시(서울특별시 종로구 고시 제2023-154호, 이하 ’이 사건 고시‘라 한다)’를 공고하였다. 위 고시의 주요 내용은 아래와 같다.
소음진동관리법 제24조 및 같은 법 시행규칙 제23조에 따라 이동소음 규제지역 및사용금지 대상을 아래와 같이 지정하고 이를 고시합니다.
4. 배기소음 95데시벨(dB)을 초과하는 이륜자동차에 대한 규제가. 규제내용 : 배기소음 95데시벨(dB)을 초과하는 이륜자동차를 규제 대상 이동소음원으로 지정하고, 규제지역 및 규제시간 내 사용을 금지한다.
나. 규제지역 : (비실명화로 생략)
다. 규제시간 : 21:00부터 익일 06:00까지
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제2, 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장 요지
가. 법률유보의 원칙 및 법률우위의 원칙 위반
이 사건 환경부 고시는 아래와 같은 이유로 법률유보의 원칙 및 법률우위의 원칙에 위반되어 무효이므로, 이에 근거한 이 사건 고시도 무효이다.
1) 소음·진동관리법령은 운행차와 제작차의 배기소음 기준을 105dB로 설정하고 있음에도, 이 사건 환경부 고시는 이보다 엄격한 기준을 요구하고 있다.
2) 소음·진동관리법 시행규칙 제23조 제1항은 ‘이동소음원’의 종류로 확성기, 음향기계와 같이 소리 발생을 주된 목적으로 하는 장치나, 소음방지장치가 비정상이거나음향장치를 별도로 부착한 이륜자동차를 규정하고 있다. 따라서 위 조항에 따라 환경부장관이 지정·고시할 수 있는 이동소음원은 소리 발생을 주된 목적으로 하는 장치이거나 적어도 소리를 유발하는 장치를 추가한 이륜자동차에 한정된다고 보아야 한다.
그런데 이 사건 환경부 고시는 튜닝을 하지 아니한 이륜자동차더라도 배기소음이95dB을 초과하기만 한다면 이동소음원으로 규정하고 있는바, 이는 상위법인 소음·진동관리법 시행규칙 제23조에서 규정한 바를 초과한 것이다.
3) 소음·진동관리법 등은 교통소음·진동에 대하여는 ‘교통소음·진동 관리기준’에 따라, 그 외의 음향장치에 의한 소음은 ‘이동소음의 규제’ 규정에 따라 각 규제하고 있다. 따라서 이륜자동차는 위 ‘교통소음·진동 관리기준’에 따라 규제될 뿐인바, 이 사건 환경부 고시는 이륜자동차를 ‘이동소음원’으로 규정함으로써 상위법령을 위반하였다.
나. 신뢰보호의 원칙 위반
원고를 포함한 이륜자동차 운행자들로서는 이륜자동차가 이동소음원으로 지정되어규제될 것을 예상할 수 없었고, 이에 대한 귀책사유가 없으며, 이 사건 고시 및 환경부고시는 이륜자동차를 소지한 사람들이 B의 야경을 누릴 이익이나 출퇴근 수단을 제한하는 결과를 야기할 수 있으므로, 이는 신뢰보호의 원칙에 위반된다.
다. 평등원칙 위반
사륜자동차에 대하여는 배기소음 기준 105dB이 적용되는데, 일반 사륜자동차와 이륜자동차의 각 배기소음이 생활환경에 끼치는 영향은 동일함에도, 이 사건 고시 및 환경부 고시는 합리적인 이유 없이 이륜자동차의 배기소음에 대하여만 엄격히 규제하여 차별함으로써 평등원칙에 위반된다.
3. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 직권 판단
가. 관련 법리
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생케 하는등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위이어야 하고, 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌, 일반적, 추상적인 법령 또는내부적 내규 및 내부적 사업계획에 불과한 것 등은 그 대상이 될 수 없다(대법원1998. 11. 27. 선고 98두12789 판결 등 참조). 다만 어떠한 고시가 일반적·추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당할 것이지만, 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질때에는 행정처분에 해당한다(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결 등 참조).
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
소음·진동관리법령과 이 사건 고시의 내용을 비롯한 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 고시는 일반적·추상적 법규로서의 성격을 가진다고 봄이 타당하므로, 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다.
1) 이 사건 고시는 소음·진동관리법 제24조 제3항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항의 위임에 따라 제정된 것으로, 구체적 사실에 관한 법집행이라기보다는 위 고시에서 지정한 사용제한시간에 사용제한지역을 통행하고자 하는 배기소음 95dB 이상의 이륜자동차 운행자에게 일반적으로 적용되는 금지법규의 형식과 내용을 갖추고 있다.
2) 소음·진동관리법은 제60조 제3항에서 ‘제24조 제1항에 따른 이동소음원의 사용금지 또는 제한조치를 위반한 자(제5호)’에 대하여 200만 원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하여, 금지규정에 대응한 벌칙규정을 둠으로써 과태료 부과와 같은 구체적 사실에 대한 집행행위를 예정하고 있다. 따라서 원고로서는 고시에서 지정한 사용제한시간에 사용제한지역을 통행하여 피고로부터 과태료 처분 등의 불이익을 받는 경우, 위처분을 대상으로 하여 그 위법성 여부를 다툴 수 있으므로, 이 사건 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체만으로 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래하게 한다고 보기는 어렵다.
3) 비록 원고가 이 사건 고시에서 지정한 사용제한시간에 사용제한지역을 배기소음 95dB 이상의 이륜자동차를 이용하여 통행할 경우 피고가 위 고시에 따라 원고에게과태료 처분을 할 수 있는 개연성이 존재하기는 한다. 그러나 장차 벌칙규정에 따른 불이익을 받을 위험이 있다는 사정만으로, 원고가 이 사건 고시에 따라 곧바로 개별적이고 구체적인 권리의 침해를 받았다고 보기는 어렵다.
4. 본안에 관한 판단(예비적 판단)
가. 법률유보 및 법률우위의 원칙 위반 여부
1) 관련 법리
가) 소음·진동관리법 제24조는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 이동소음의 원인을 일으키는 기계·기구(이동소음원)로 인한 소음을 규제할 필요가 있는 지역을 이동소음 규제지역으로 지정하여 이동소음원의 사용을 금지하거나 사용시간 등을 제한할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 이동소음원의 종류, 규제방법 및규제에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있으며(제2항), 같은 법 시행규칙 제23조 제1항은 이동소음원의 종류로 ① 이동하며 영업이나 홍보를 하기 위하여 사용하는 확성기, ② 행락객이 사용하는 음향기계 및 기구, ③ 소음방지장치가 비정상이거나 음향장치를 부착하여 운행하는 이륜자동차 외에 ④ 그 밖에 환경부장관이 고요하고 편안한 생활환경을 조성하기 위하여 필요하다고 인정하여 지정·고시하는 기계 및 기구를 정하고 있다. 이 사건 환경부 고시는 위 각 규정의 위임을 받아 제정되었다.
한편, 소음·진동관리법 제24조 제3항은 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이동소음 규제지역을 지정 또는 변경하면 그 지정또는 변경 사실을 고시하고, 표지판 설치 등 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항은 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 고요하고 편안한 상태가 필요한 주요 시설, 주거 형태, 지역 여건 등을 고려하여 이동소음원의 사용금지 지역·대상·시간 등을 정하여 규제할 수 있다고 정하고 있다. 피고는 위 각 규정에 근거하여 이 사건 고시에서 이동소음원의 규제지역 및 시간을 규정하였고, 이에 더하여 규제 대상 이동소음원의 종류로 이 사건 환경부 고시와 같이 ‘배기소음 95dB을 초과하는 이륜자동차’를 규정하였다.
나) 특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지와 함께, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고,위임 규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나 하위 법령의 내용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지, 수권규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등을 구체적으로 따져 보아야 한다.
구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용과 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 해당 법률이나 상위법령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다. 이 경우 예측가능성의유무는 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 위임조항이 속한 법률의 전반적인 체계, 취지와 목적, 위임조항의 규정형식과 내용, 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토할필요가 있다(대법원 2020. 2. 27. 선고 2017두37215 판결 등 참조).
2) 판단
다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 환경부고시는소음·진동관리법 제24조 제1, 2항 및 같은 법 시행규칙 제23조 제1항의 위임범위 내에서 위 법령 규정에 위배되지 않는 사항을 규정하고 있다고 판단된다. 따라서 이 사건 환경부 고시가 법률유보의 원칙 또는 법률우위의 원칙을 위배하였다고 볼 수 없고, 이를 근거로 한 이 사건 고시도 위법하다고 볼 수도 없다.
가) 이 사건 환경부고시는 소음·진동관리법 제24조 제1, 2항 및 같은 법 시행규칙 제23조 제1항의 위임을 받아 제정되었다. 위 소음·진동관리법령 규정의 내용을 종합하면 이 사건 환경부 고시에서 규정될 이동소음원은 ‘이동소음의 원인을 일으키는기계 또는 기구’로 ‘위 시행규칙 제23조 제1항 각호에 규정된 소음원에 준하여’ ‘고요하고 편안한 생활환경을 조성하기 위하여 규제가 필요한 소음원’을 의미하는 것으로 보인다. 살피건대, ‘배기소음 95dB을 초과하는 이륜자동차’는 이동소음의 원인을 일으키는 기계 또는 기구에 해당하고, 일반 자동차가 운행할 수 없는 주택가 내 좁은 골목등까지 운행하는 점, 아래에서 보는 바와 같이 그 소음의 특성상 성가심 정도가 그 밖의 자동차보다 높은 점 등에 비추어, 고요하고 편안한 생활환경을 조성하기 위하여 이를 규제할 필요성이 존재한다.
나) ‘배기소음 95dB을 초과하는 이륜자동차’가 소음·진동관리법 시행규칙 제23조제1항 각호에 규정된 소음원에 준하는 소음원인지에 관하여 살피건대, 위 규칙 제23조제1항 제3호가 이미 ‘소음방지장치가 비정상이거나 음향장치를 부착하여 운행하는 이륜자동차’를 이동소음원으로 규정하고 있는 이상, 일정 세기 이상의 소음을 발생시킬가능성이 있는 이륜자동차는 위 시행규칙 제23조 제1항 각호에 규정된 소음원에 준하는 소음원으로 볼 수 있고, 소음·진동관리법 시행규칙 제23조에 따라 환경부장관이 지정·고시할 수 있는 이동소음원이 오로지 소리 발생을 주된 목적으로 하는 장치에 한정된다고 볼 수는 없다.
다) 소음·진동관리법령에서 이륜자동차 제작 시의 배기소음 허용기준을 105dB이하(소음·진동관리법 제30조, 같은 법 시행령 제4조, 같은 법 시행규칙 제29조, 별표13)로, 운행 시의 배기소음 허용기준을 105dB 이하 또는 인증받은 배기소음 결과에5dB을 더한 값 중 낮은 값 이하(같은 법 제35조, 같은 법 시행령 제8조, 같은 법 시행규칙 제40조, 별표 13)로 각 규정하고 있기는 하다. 그러나 위 각 규정은 일반적으로정온한 환경 조성을 위하여 이륜자동차의 제작 및 운행 시 지켜야 할 최소한의 기준을 정하고 있는 것으로 보일 뿐이다. 한편, 소음·진동관리법 제24조가 이동소음원을 규제하고 있는 것은 이동이 자유로운 위 소음원의 특성상 고정되어 있는 소음원에 비하여불특정 다수인에게 더 큰 소음피해를 야기할 수 있다는 점을 고려하여 평소 적법하게 이용되는 기계 및 기구일지라도 특별히 더욱 정온한 환경의 조성이 필요한 특정 시간대 및 지역에서 그 이용을 금지하고자 하는 취지에서 비롯된 것으로 보인다. 그렇다면소음·진동관리법령상 이륜자동차 제작 및 운행시의 소음허용기준에 관한 규정이 있다고 하여 이륜자동차를 이동소음원으로 추가적으로 규제하는 것을 금지하는 취지라고보기는 어렵다.
라) 원고는, 교통소음·진동에 대하여는 ‘교통소음·진동 관리기준’에 따라 규제될뿐인데, 이륜자동차를 ‘이동소음원’으로 규정하여 추가로 규제한 것은 상위법령에 위반된다고 주장한다.
그러나 소음·진동관리법상 장 구분은 편의상 비슷한 특징을 가진 소음원을같은 장으로 분류하여 함께 규제하도록 한 것일 뿐이므로 각 장의 분류가 절대적인 것이어서 하나의 장에 속하는 소음원을 다른 장에서 다시 규제할 수 없다고 볼 수는 없다. 오히려 소음·진동관리법령은 생활소음을 ‘확성기에 의한 소음 및 사업장 및 공사장에서 발생하는 소음’으로 정의하면서도(법 제21조, 시행규칙 제20조), 생활소음에 관한장(제3장)에서 위와 같은 생활소음과는 관련이 없는 행락객이 사용하는 음향기계 및 기구, 소음방지장치가 비정상이거나 음향장치를 부착하여 운행하는 이륜자동차까지 이동소음원으로 규정하고 있는바(같은 법 제24조, 같은 법 시행규칙 제23조 제1항 제2,3호), 이를 보더라도 이 사건 환경부 고시에서 교통기관인 이륜자동차를 이동소음원으로 규정한 것이 위법하다고 볼 수 없다.
나. 신뢰보호의 원칙 위반 여부
1) 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등참조).
2) 이 사건에서 보건대, ① 소음·진동관리법 제31조에 따른 제작차 인증은 환경부장관이 자동차를 제작하려는 자에 대하여 제작되는 자동차의 소음이 소음·진동관리법령상 제작차 소음기준에 적합함을 확인하여 주는 행위로, 인증행위 자체만으로 피고가 원고에게 어떠한 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없는 점, ② 이륜자동차의 사용신고수리는 자동차를 효율적으로 관리하고 자동차의 성능 및 안전을 확보하기 위하여 자동차관리법 제48조 제1항에 근거하여 시·도지사에 의하여 이루어지는 것으로, 위와 같은 수리행위로 인하여 피고가 소음·진동관리법령상 기준을 충족한 자동차라면 그 차량의운행을 제한 없이 허용하겠다는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수도 없는 점, ③ 이처럼 피고가 이륜자동차의 제한 없는 운행과 관련하여 어떠한 견해표명을 한 사실이 없는 이상 원고가 소음과 관련된 추가적인 제한 없이 배기소음 95dB 이상의 이륜자동차를 운행할 수 있을 것이라 믿었다 하더라도 그 신뢰에 보호가치가 있다고 보기 어려운점 등에 비추어 보면 이 사건 고시가 신뢰보호원칙에 위배되어 위법하다고 볼 수 없다.
다. 평등원칙 위반 여부
1) 헌법상 평등원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하는 것으로서, 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 뜻하는 것이 아니라 입법을 하고 법을 적용할 때에 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하지 아니한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두44302 판결 등 참조).
2) 이 사건 고시는 배기소음 95dB 초과 이륜자동차만을 이동소음원으로 지정하고 있어, 그 밖의 자동차의 경우에는 위 고시에 따른 제약을 받지 않고 운행이 가능하므로 배기소음 95dB 초과 이륜자동차와 그 밖의 자동차를 다르게 취급하고 있기는 하다.
그러나 앞서 채택한 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 고시에서 지정된 배기소음 95데시벨(dB)을 초과하는 이륜자동차에 대한 규제지역인 C 인근에 거주하는 주민들이 오토바이 소음으로 인한 불편을 오랫동안 호소해왔던 것으로 보이는 점, ② 소음이 주는 불쾌감은 소음의 세기뿐만 아니라 거칠기, 날카로움, 성가심 등의 요소로 평가되는데, 이륜자동차는 동일한소음 세기 수준에서 그 밖의 자동차 소음보다 그 성가심의 정도가 약 30%가량 높은 것으로 보이는 점, ③ 운행양상을 보더라도 그 밖의 자동차의 경우 일정한 폭 이상의도로만을 운행할 수 있는 데 반하여, 이륜자동차의 경우 운행의 제약이 그 밖의 자동차에 비하여 적어 주거지역의 좁은 골목까지 운행할 수 있어 양자는 소음의 영향 범위에 차이가 있는 점 등에 비추어 보면 위와 같은 차별에 합리적인 근거가 있다고 보이므로 위 고시가 평등의 원칙을 위반하여 위법하다고도 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
<서울행정법원>