다수공급자계약을 체결한 회사가 개별 수요기관에 계약한 것과 다른 규격의 제품을 공급함으로써 국가계약법 위반 여부가 문제되는 사안에서,
회사 대표이사 3인 중 문제된 제품 관련 부문을 총괄하지 않았는데도 단지 「국가전자종합조달시스템 입찰참가자격등록규정」 (조달청 고시)에 따른 ‘대표자’로 등록되는 바람에 계약의 당사자로 표시되었을 뿐인 대표이사에 대하여 입찰참가자격 제한처분을 하는 것은 책임주의 원칙을 구현하는 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호를 위반하여 위법하다고 판단
서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2024구합61216 입찰참가자격제한처분취소
원 고 A
피 고 조달청장
변 론 종 결 2025. 7. 10.
판 결 선 고 2025. 7. 17.
주 문
1. 피고가 2024. 3. 21. 원고에 대하여 한 입찰참가자격 3개월 제한처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. B㈜는 2016년부터 피고와 3년 단위로 냉난방기, 히트펌프에 관하여 다수공급자계약을 체결하고, 피고가 운용하는 국가종합전자조달시스템인 ‘나라장터’를 통해 개별수요기관의 요청이 있는 경우 피고와 물품공급계약을 체결하고 수요기관에 공급해왔다.
나. 피고는, 2018년부터 2021년 사이에 B㈜가 ‘나라장터’를 통해 물품공급계약을 체결하고 충청북도교육청 산하 초․중등학교에 냉난방기, 히트펌트 총 22건(계약금액 합계 172,332,008원, 이에 관한 계약을 통틀어 ‘이 사건 계약’이라 한다)에 관하여 계약한것과 다른 규격의 제품을 공급․설치함으로써(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다) ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(약칭: 국가계약법) 제27조 제1항 제1호, 동 시행규칙 제76조 [별표2] 2. 개별기준의 제3호 나.목(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당한다고 판단하여, 2024. 3. 21. B㈜ 및 그 전․현직 대표이사인 원고, C, D 3인에 대하여 각각 입찰참가자격 3개월(제재기간:2024. 3. 29. ~ 2024. 6. 28.) 제한처분을 하였다(그중 원고에 대한 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 2018. 3. 23.부터 2022. 2. 14.까지 B㈜의 대표이사로 원고, C, E 3인이 재직하였는데, 이들 3인은 각자 대표권을 행사하였으나 원고는 DS(Device Solution: 반도체,LCD, LED 등 부품 제조) 부문, C는 CE(Consumer Electronics: TV, 모니터, 냉장고,세탁기, 에어컨 등 전자제품 제조) 부문, E는 IM(IT Mobile: 핸드폰, 통신네트워크시스템, 컴퓨터 등 제조) 부문으로 나누어 각자 부문별로 경영을 총괄하였고, 냉난방기, 히트펌트 공급에 관한 이 사건 계약은 C가 총괄하는 CE 부문에 속해 있었다. 2022. 2.15.부터 B㈜의 대표이사로 D, F 2인이 재직하고 있다.
라. B㈜ 및 D에 대한 각 입찰참가자격 3개월 제한처분에 대해서는 B㈜와 D가 2024.3. 22. 서울행정법원 2024구합*****호로 취소소송을 제기하였고, 이와 별도로 원고는2024. 3. 28. 이 사건 취소소송을 제기하였다.
[인정근거] 갑 제1~3, 25호증, 을 제1~3호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관계 법령과 규정: 별지와 같다.
나. 이 사건의 쟁점 및 당사자들 주장의 요지
1) 이 사건 위반행위가 국가계약법 제27조 제1항 제1호, 동 시행규칙 제76조 [별표2]
2. 개별기준의 제3호 나.목(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당하는지 여부에 관해서는 B㈜가 별도로 제기한 소송에서 심리․판단이 이루어질 것이다. 이 사건의 고유한 쟁점은 피고가 이 사건 계약이 속한 CE 부문을 총괄하지 않은 원고에 대해서까지 입찰참가자격제한처분을 하는 것이 법령상 허용되는지 여부이다.
2) 이에 관하여 피고는, ｢국가전자종합조달시스템 입찰참가자격등록규정｣(이하 ‘이사건 고시’라 한다) 제13조 제4항에 따라 B㈜가 원고를 ‘대표대표자’로 선정하여 등록신청을 하였으므로, B㈜의 내부적 사무분장과 상관없이 대외적으로 대표대표자로 표시된 원고가 B㈜의 입찰 및 계약 등에 관하여 대표권을 행사한 것이고 국가계약법 제76조 제1항 제1호에서 정한 ‘해당 계약에 관한 업무를 소관하는 대표자’로 볼 수 있다고주장한다.
3) 반면 원고는, 2018. 3. 23. B㈜의 대표이사가 전원 교체되어 2018. 4.경 피고에게 변경등록신청을 하면서 당시 B㈜의 대표이사 3인 중 원고가 연장자이고 사장 직급으로 먼저 승진하였기 때문에 원고를 B㈜가 참가하는 모든 입찰․계약에 관한 대표대표자로 신고하였던 것일 뿐, 원고가 CE 부문이나 이 사건 계약에 실제로 관여한다는 의미가 아니라고 주장한다.
다. 이 사건 쟁점에 관한 판단
이 사건 처분은 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호를 위반한 것이어서 위법하다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
1) 제재처분이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다(행정기본법 제2조 제5호). 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 조치로서 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과하는 것이고 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정되는 특별한 사정이없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고2012두1297 판결, 대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 참조). 즉, 제재처분은법률유보원칙상 개별법령에서 책임자로 규정된 자에게만 부과할 수 있다. 개별법령에서 일정한 유형의 당사자에게 의무위반에 대한 책임을 객관적으로 귀속시키는 정당화 근거로서 이론적으로 원인제공자의 책임, 제3자의 행위에 대한 보호․감독자의 책임,사실상 지배권자의 책임 등이 거론되고 있으나, 행정법적 책임을 어떻게 구성할 것이고 어느 범위에서 인정할 것인지는 행정상대방의 권리․의무에 중요한 영향을 미치므로 기본적으로 법률유보사항이며 관련 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위내에서 입법형성의 자유에 맡겨진 문제이고, 책임자의 범주는 기본적으로 입법자가 결정할 사항이다.
2) 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호는 법인의 대표자가 여러 명 있는 경우에 해당 계약에 관한 업무를 소관한 대표자로 한정하여 입찰참가자격제한처분을 하도록규정하고 있고, 이는 ‘헌법상 책임주의’를 구현하기 위함이다.
3) 2018. 3. 23.부터 2022. 2. 14.까지 B㈜의 대표이사로 원고, C, E 3인이 있었고 이 사건 계약은 CE 부문을 총괄한 C의 소관사항이었으므로, 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호에 의하면 B㈜의 대표이사들 중 C로 한정하여 입찰참가자격제한처분이 이루어져야 마땅하다.
4) 이 사건 고시는 상위법령의 구체적인 위임 없이 피고가 행정사무의 편의를 위해 만든 사무처리준칙으로서 ‘단순 행정규칙’에 불과하므로, 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력이 없다. 또한 국가계약법에 따른 입찰과 계약에서 법인의 대표자가 여러명이 있는 경우에 대표대표자를 선정하여 등록하도록 규정한 이 사건 고시 제13조 제4항은 법원의 재판에서 소송대리인 내지 변호인이 여러 명이 있는 경우에 대표자를 선정하도록 규정한 민사소송규칙 제49조, 형사소송법 제32조의2와 본질이 같은 규정으로서, 송달사무와 절차진행의 편의를 위한 것이지 그것이 실체법관계에 어떤 영향을 미친다고 볼 수 없다.
5) 이 사건 고시 제9조 제1항, 제13조 제1항, 제4항 등에 의하면, 이 사건 고시에 따른 경쟁입찰참가자격의 등록 및 대표대표자 선정․등록은 개별 계약마다 하는 것이 아니라 피고가 입찰․계약에 참가할 수 있는 업체들의 기본적인 자격․지위를 확인하는 차원에서 매 3년마다 하는 것이다. 따라서 업체의 기본적인 자격․지위를 확인하는 과정에서 이루어지는 대표대표자 선정․등록만으로 개별 입찰․계약에서의 부정당행위를이유로 입찰참가자격제한처분을 할 때에 여러 명의 대표자들 중 해당 입찰․계약을 소관하는 대표자가 누구인지를 판별하는 과정을 생략하는 것은 피고가 자신의 편의를 위해 만든 행정규칙을 핑계로 법령상 조사․판단의무를 방기하고자 하는 것이어서 규범적으로 용납될 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.
<서울행정법원>